V SA/Wa 1380/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Marszałek Województwa [...] decyzjami: z dnia [...] sierpnia 2011 r. (za II kwartał 2011 r.), z dnia [...] listopada 2011 r. (za III kwartał 2011 r.), z dnia [...] lutego 2012 r. (za IV kwartał 2011r.) oraz z dnia [...] sierpnia 2012 r. (za I półrocze 2012 r.) ustalił K. Sp. z o.o. wysokość należnych opłat eksploatacyjnych w związku z niedokonaniem wpłat. Działając na podstawie art. 36 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 z późn.zm. -dalej p.g.g. z 2011 r.) Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] przeniósł na rzecz T. Sp. z o.o. w M. koncesję Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. na eksploatację kruszywa naturalnego ze złoża "Z.", udzielonej K. Sp. z o.o. W związku z tym, że T. Sp. z o.o. nie wniosła należnych opłat eksploatacyjnych za II półrocze 2012 r. i I półrocze 2013 r. Marszałek Województwa [...] decyzjami z dnia [...] czerwca 2013 r. (II półrocze 2012) oraz z dnia [...] sierpnia 2013 r. (I półrocze 2013 r.) określił Spółce w drodze decyzji wysokość tych opłat. W dniu [...] listopada 2013 r. Prezes Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wystąpił z wnioskami o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec T. Sp. z o.o. na podstawie tytułów wykonawczych nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] (poprzedzonych upomnieniami), dotyczących należności z tytułu opłat eksploatacyjnych za wydobywanie kopaliny w II, III i IV kw. 2011 r. oraz I i II półroczu 2011 r. i I półroczu 2013 r. W toku postępowania egzekucyjnego T. Sp. z o.o. w dniu [...] grudnia 2011 r. zgłosiła zarzut, że nie jest zobowiązana do wniesienia zaległej opłaty eksploatacyjnej. Opłata dotyczy bowiem okresu, w którym działalność wydobywczą wykonywała K. Sp. z o.o. (na którą zostały wydane decyzje w przedmiocie określenia opłat eksploatacyjnych). W ocenie Spółki nie mogło dojść do przejścia na nią obowiązku zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej na podstawie art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 r. Obowiązek wniesienia opłaty eksploatacyjnej powstaje wraz z wydobyciem kopalin z mocy samego prawa. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Prezes Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej NFOŚiGW) stwierdził "brak zasadności zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej oraz błędu co do osoby zobowiązanego". Na wyżej wspomniane postanowienie T. Sp. z o.o. wniosła zażalenie z dnia [...] lutego 2014 r. podtrzymując swoje stanowisko, iż w zakresie opłat eksploatacyjnych zobowiązanym pozostaje w dalszym ciągu K. Sp. z o.o. Ponadto Spółka wskazała, że skutki decyzji Marszałka Województwa [...] winny być oceniane w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, a nie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Ordynacja podatkowa będzie miała zastosowanie bezpośrednio na podstawie przepisów art. 87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947, z późn. zm. - dalej p.g.g. z 1994 r.), które są analogiczne do przepisów art. 142 p.g.g. z 2011 r. Zdaniem Spółki, w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków odpowiedzialności osób trzecich w rozumieniu przepisów art. 107-119 Ordynacji podatkowej. W opinii Spółki ewentualna egzekucja winna być kierowana do K. Sp. z o.o., ponieważ to ta Spółka w okresie objętym tytułami wykonawczymi wydobywała kopalinę na podstawie posiadanej koncesji, a nie T. Sp. o.o. W uzupełnieniu zażalenia Spółka pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wyjaśniła, iż do decyzji Marszałka Województwa [...] będzie miał zastosowanie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. Zdaniem Spółki oznacza to, że decyzje określające opłatę eksploatacyjną mają charakter deklaratoryjny i ich wydanie nie rodzi skutku w postaci obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej, bo obowiązek ten powstaje z mocy prawa już w momencie wydobycia kopaliny. Według Spółki przepisy prawa geologicznego i górniczego nie regulują kwestii zapłaty opłaty przez osobę trzecią, a odsyłają w tym zakresie do przepisów Ordynacji podatkowej. W opinii Spółki, art. 36 ust. 7 p.g.g. 2011 nie może więc stanowić podstawy do powstania ewentualnego zobowiązania do zapłacenia podatku za inną osobę. W wyniku rozpoznania zażalenia Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie zaległej opłaty eksploatacyjnej, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał m.in., iż przepisy p.g.g. z 1994 r. i p.g.g. z 2011 r. w sposób jednoznaczny określają skutki przeniesienia koncesji na nowy podmiot, m.in. w odniesieniu do praw i obowiązków wynikających z wydanych decyzji administracyjnych dotyczących poprzedniego przedsiębiorcy. Minister podkreślił, że przepis art. 36 p.g.g. z 2011 r. nie wprowadza rozróżnienia na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne. W szczególności zaś nie przewiduje wyłączeń decyzji określających wysokość opłat eksploatacyjnych. Organ podniósł ponadto, iż zgodnie z art. 137 ust. 2 p.g.g. z 2011 r. przedsiębiorca, który uzyskał koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża, samodzielnie ustala wysokość opłaty eksploatacyjnej należnej za okres rozliczeniowy i przed upływem miesiąca następującego po tym okresie wnosi ją na rachunki bankowe gminy, na terenie której jest prowadzona działalność, oraz NFOŚiGW - bez wezwania. Wydawane przez organ koncesyjny decyzje na podstawie p.g.g. z 1994 r. i p.g.g. z 2011 r. w przedmiocie określenia opłaty eksploatacyjnej stwierdzają istnienie zobowiązania z tytułu opłaty eksploatacyjnej w określonej wysokości i wywołują skutki z chwilą zaistnienia sytuacji prawnej, określonej w wyżej przywołanych ustawach. W przypadku opłat eksploatacyjnych dopiero z chwilą wydania decyzji deklaratoryjnej przedsiębiorca może skutecznie powoływać się na swoje prawo wynikające z określonych przepisów. Wobec tego decyzje te kreują z jednej strony prawa i obowiązki przedsiębiorcy, a z drugiej strony prawa wierzycieli. Minister wyjaśnił także, iż żaden organ orzekający w sprawie nie kwestionuje, że obowiązek wniesienia opłaty eksploatacyjnej powstaje z mocy prawa w terminie jednego miesiąca po upływie każdego okresu rozliczeniowego. Wątpliwości nie budzi również fakt, iż obowiązek uiszczenia opłaty eksploatacyjnej nie powstaje z chwilą wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej. Istotą niniejszej sprawy jest to, że konsekwencją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. stało się przejście obowiązku zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej na nowego adresata koncesji, tj. T. Sp. z o.o. Nastąpiło to jednak na podstawie szczególnych w stosunku do Ordynacji podatkowej przepisów p.g.g. z 2011 r. Podkreślono, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej dot. odpowiedzialności osób trzecich. Dotyczą one bowiem przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania spółki na członków zarządu, w sytuacji, gdy egzekucja wobec spółki okazała się bezskuteczna. W przedmiotowej sprawie przejście obowiązku zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej na nowego adresata koncesji, tj. T. Sp. z o.o. wynika z przeniesienia na nią koncesji. Przepisy p.g.g. z 2011 r. dotyczące przeniesienia koncesji mają charakter szczególny w stosunku do innych przepisów, w tym również w stosunku do Ordynacji podatkowej. W przypadku przeniesienia koncesji nowy przedsiębiorca staje się zobowiązanym za zaległe opłaty tylko i wyłącznie wobec stwierdzenia istnienia zaległości w opłatach eksploatacyjnych oraz wydania przez organ koncesyjny decyzji określających te opłaty przed dniem przeniesienia koncesji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Prezesa Zarządu NFOŚiGW z dnia [...] stycznia 2014 r. Zaskarżonym orzeczeniom zarzuciła: obrazę przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak rzeczywistego wyjaśnienia: - czy decyzje wydane w oparciu o ustawy prawo geologiczne i górniczo (dalej - p.g.g.) z 1994 r. i 2011 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty eksploatacyjnej powodują powstanie obowiązku zapłaty opłaty eksploatacyjnej, - dlaczego zostało przyjęte, że w rozpatrywanym stanie faktycznym przepisy p.g.g. dotyczące przeniesienia koncesji mają charakter szczególny wobec przepisów Ordynacji podatkowej, - dlaczego zostało przyjęte, że w przypadku przeniesienia koncesji nowy przedsiębiorca staje się zobowiązany za zaległe opłaty tylko i wyłącznie wobec stwierdzenia istnienia zaległości w opłatach eksploatacyjnych oraz wydaniu przez organ koncesyjny decyzji określającej te opłaty przed dniem przeniesienia koncesji, - dlaczego zostało przyjęte, że przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się wobec p.g.g. tylko w zakresie, w jakim brak jest uregulowań zawartych w p.g.g. 2) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 10 w zw. z art. 87 p.g.g. z 1994 r. oraz art. 142 p.g.g. z 2011 r. poprzez przyjęcie, że w tym konkretnym stanie faktycznym bez znaczenia pozostaje kwestia odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji podatkowej pomimo: - wyraźnego brzmienia przepisów p.g.g. odsyłających do Ordynacji podatkowej, - - iż NFOŚiGW występował w niniejszym postępowaniu w charakterze wierzyciela, który posiada uprawnienia określone Ordynacja podatkową - braku regulacji w p.g.g. dotyczących charakteru decyzji określających wymiar opłaty eksploatacyjnej i skutków takich decyzji, w tym również prawno- podatkowych. Powyższe zarzuty skarżąca spółka rozwinęła w motywach skargi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2014 r. skarżąca spółka podniosła ponownie argumentację dotyczącą deklaratoryjnego charakteru decyzji określającej opłatę eksploatacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie naruszają prawa. Nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, jakoby organ w zaskarżonym postanowieniu naruszył przepisy postępowania poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia motywów podjęcia rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skarżącej, Minister podkreślił, że nie budzi wątpliwości, iż obowiązek wniesienia opłaty eksploatacyjnej powstaje z mocy prawa w terminie jednego miesiąca po upływie każdego okresu rozliczeniowego i nie jest związany z faktem wydania decyzji określającej wysokość opłaty eksploatacyjnej. Słusznie organ wskazał, iż powyższe oznacza, że to nie decyzja rodzi obowiązek zapłaty opłaty eksploatacyjnej. Zgodnie z obowiązującym prawem, jeżeli przedsiębiorca nie wniósł opłaty eksploatacyjnej, wówczas organ koncesyjny ma obowiązek wydania decyzji określającej wysokość należnej opłaty. Mimo, iż decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, kreuje ona pewne prawa i obowiązki. Przedsiębiorca ma zatem prawo do odniesienia się do ustaleń poczynionych przez organ w zakresie wysokości opłaty, natomiast wierzyciel może podjąć czynności przypisane organowi podatkowemu. Z przepisów p.g.g. z 1994 roku i p.g.g. z 2011 roku wynika bezsprzecznie, że rozstrzyganie o wysokości opłaty należy do właściwości organów koncesyjnych, tj. innych organów niż wierzyciele posiadający uprawnienia organów podatkowych. Wierzyciele właściwi są w zakresie wykraczającym poza granice określenia wysokości zobowiązania, dlatego też do podjęcia czynności w zakresie udzielenia ulg bądź egzekucji konieczne jest wydanie decyzji deklaratoryjnej określającej wysokość opłaty. Wierzyciel nie jest uprawniony do samodzielnego weryfikowania wysokości należnej opłaty eksploatacyjnej, a niewpłacona w terminie opłata eksploatacyjna staje się zaległością, podlegającą obowiązkowi zapłaty. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej spółki, iż na podstawie art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 roku nie mogło dojść do przejścia obowiązku zapłaty zaległej opłaty eksploatacyjnej z byłego przedsiębiorcy na nowy podmiot, na rzecz którego dokonano przeniesienia koncesji. Przepis art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 roku stanowi samodzielną podstawę do przeniesienia praw i obowiązków wynikających z innych decyzji podjętych na podstawie p.g.g., w związku z przeniesieniem koncesji. Koncesja na wydobywanie kopaliny jako władczy akt administracyjny, umożliwiający prowadzenie określonej działalności gospodarczej, jest ściśle związana z podmiotem, na rzecz którego została wydana i stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, który nie może zostać przyznany wszystkim uczestnikom obrotu gospodarczego. Dlatego w związku z przeniesieniem praw na nowy podmiot, przechodzą na niego również obowiązki wynikające z koncesji i celowo także z innych decyzji administracyjnych podjętych na podstawie p.g.g. Przepis art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 roku w żaden sposób nie przewiduje wyłączenia decyzji określających opłaty eksploatacyjne. Tym samym przejście obowiązków następuje z mocy prawa choćby nawet poprzedni koncesjobiorca nie poinformował nowego o istnieniu decyzji określających wysokość należnych opłat eksploatacyjnych. Z uwagi na to, nowy przedsiębiorca staje się zobowiązanym za zaległe opłaty tylko i wyłącznie wobec stwierdzenia istnienia zaległości w opłatach eksploatacyjnych oraz wydania przez organ koncesyjny decyzji określających te opłaty przed dniem przeniesienia koncesji. Zgodnie z art. 87 ust 1 p.g.g. 1994 i art. 142 ust. 1 p.g.g. 2011 do opłat eksploatacyjnych stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące zobowiązań podatkowych, z tym że określone tymi przepisami uprawnienia organów podatkowych przysługują wierzycielom. P.g.g. z 1994 roku i p.g.g. z 2011 roku normują konstrukcję prawną opłaty eksploatacyjnej, bowiem zawierają przepisy dotyczące ustalania wysokości zobowiązania, właściwości i obowiązków organów, obowiązków przedsiębiorcy w zakresie informowania o opłacie eksploatacyjnej właściwych organów. Dlatego też p.g.g., jak słusznie zauważył to organ, ma charakter lex specialis w stosunku do przepisów Ordynacji podatkowej, którą stosuje się odpowiednio wyłącznie w sprawach nie uregulowanych przez p.g.g. Kwestię dotyczącą przeniesienia koncesji kompleksowo reguluje w sposób szczególny art. 36 p.g.g. z 2011 roku, dlatego w tym zakresie nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do argumentacji skargi, dotyczącej braku regulacji w p.g.g. charakteru decyzji określających wymiar opłaty eksploatacyjnej i skutków takich decyzji, należy stwierdzić, iż jest ona całkowicie niezasadna. P.g.g. z 2011 roku reguluje charakter opłaty eksploatacyjnej. Jak już wcześniej wyjaśniono sama decyzja dotycząca określenia wysokości należnej opłaty eksploatacyjnej nie kreuje wprost obowiązku zapłaty, gdyż ten wynika z mocy prawa, lecz jej wydanie związane jest z faktem, iż przedsiębiorca mimo ciążącego na nim obowiązku nie dokonał wpłaty należnej opłaty eksploatacyjnej. Powstała więc zaległość, która jest wymagalna. W związku z przeniesieniem koncesji, przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów p.g.g. z 2011 roku staje się nowy podmiot, a art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 roku przewiduje, że staje się on odpowiedzialny za przejęte wraz z koncesją inne decyzje wydane na podstawie p.g.g. Nie wprowadza on rozróżnienia na decyzje konstytutywne i deklaratoryjne. W szczególności zaś nie przewiduje wyłączeń decyzji określających wysokość opłat eksploatacyjnych. Odnośnie stanowiska skarżącej w kwestii odpowiedzialności osób trzecich, Sąd wyjaśnia, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odpowiedzialność osób trzecich. Ten tryb postępowania zastrzeżony jest do innych przypadków niż niniejsza sprawa, co szczegółowo wyjaśnił Minister Środowiska w zaskarżonym postanowieniu i z czym należy się zgodzić. W związku z tym, przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące także tej kwestii nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Odpowiedzialność skarżącej spółki za zaległe zobowiązania wynika bowiem z art. 36 ust. 7 p.g.g. z 2011 roku. Konkludując, w ocenie Sądu organy działały w niniejszej sprawie zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Dopełniły powinności tak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego jak i prawidłowej jego oceny. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w przekonywującym i wyczerpującym uzasadnieniu skarżonego postanowienia i zdaniem Sądu jest ona prawidłowa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).