II GSK 402/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Nina Pruk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1319/14 w sprawie ze skargi C. S.A. w W. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz C. S.A. w W. 120 (sto dwadzieścia) złotych kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1319/14 po rozpoznaniu skargi C. S.A. w W. na decyzję Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r., w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] października 2013 r. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej Dyrektor NCBiR) po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o dofinansowanie projektu pn. "Prototyp innowacyjnej technologii zachowania przeciwników i tworzenia świata rozgrywki na potrzeby gier komputerowych z perspektywy pierwszej osoby (,,FPS") z elementami otwartego świata (sandbox)" nie przyznał skarżącej środków finansowych. Jako podstawę prawną decyzji Dyrektor NCBiR wskazał art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 96, poz. 616, dalej jako ustawa o NCBiR) Wskazał, że sumaryczna ocena wniosku o dofinansowanie po ocenie merytorycznej I stopnia wyniosła 74,07 % punktów, tj. 55,55 punktów. Wyjaśnił, że przy ocenie wniosku skarżącej wziął pod uwagę – przytoczone w uzasadnieniu decyzji – opinie recenzentów zarówno z oceny merytorycznej I jak i II stopnia. Decyzją z 26 lutego 2014 r. komisja odwoławcza Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: komisja odwoławcza), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej odmówiła przyznania środków finansowych. Zdaniem komisji odwoławczej z lektury wniosku o dofinansowanie trudno jest w istocie stwierdzić, co jest celem projektu. Opis projektu jest niejasny merytorycznie i brak mu spójności a wśród zaproponowanych wskaźników żaden nie weryfikuje faktycznego osiągnięcia celu w sensie merytorycznym. Zaplanowane zadania nie są w pełni adekwatne do celów projektu: w zasadzie jest to lista prac nad oprogramowaniem oraz opracowaniem grafiki, animacji, świata gry i warstwy fabularnej gry komputerowej, która ma stanowić prototyp demonstrujący opracowaną nową technologię. Organ stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła właściwej metodologii, przywołana przez nią metodyka SCRUM może być wykorzystywana przy realizacji prac nad budową prototypu jednak nie stanowi sposobu np. na usprawnienie sztucznej inteligencji w grach. Skarżąca nie przedstawiła również danych, które uwiarygadniałyby wyliczoną stopę zwrotu. Wnioskodawca zignorował ryzyko związane z prowadzeniem badań, które stanowią najbardziej zagrożony niepowodzeniem element projektu. Zdaniem organu odwoławczego, mimo że przedstawiony przez skarżącą sposób zarządzania projektem nie budzi większych zastrzeżeń, skarżąca nie nawiązała współpracy z jednostką naukową lub instytucją badawczą, recenzenci mieli zatem przesłankę do obniżenia punktacji dla kryterium 3b, kierując się wytycznymi do oceny tego kryterium. Odnosząc się do kryterium 4 komisja odwoławcza stwierdziła, że słusznie wskazano na błędne zakwalifikowanie materiałów biurowych do kategorii Op, wymienione koszty zakupu usług informatycznych nie są materiałami biurowymi. Obniżenie oceny w kryterium 4 jest uzasadnione, bowiem planowane zakupy sprzętu wydają się być nieuzasadnione w kontekście faktu, że wnioskodawca deklaruje, iż przed rozpoczęciem projektu osiągną VI poziom gotowości technologii będącej przedmiotem projektu-wnioskodawca nie wyjaśnił dlaczego kontynuowanie prac nad technologią przez okres ośmiu miesięcy realizacji projektu wymaga zakupu nowego sprzętu, szczególnie, że nie jest to sprzęt wyspecjalizowany do planowanych zadań, a raczej standardowy sprzęt komputerowy. Ponadto organ odnosząc się do pierwszego z zarzutów podniesionych w ramach oceny merytorycznej I stopnia uznał ten zarzut za bezzasadny. Wskazał jednocześnie, że punkt D1.c wniosku nie wyjaśnia, na czym w istocie polega problem, który zamierza rozwiązać skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę C. S.A. na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako p.p.s.a.), uznając, że doszło do naruszenia art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o NCBiR poprzez rozstrzygnięcie w sprawie odmowy przyznania środków finansowych przy pominięciu przez organ odwoławczy części zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu. W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że ustawa o NCBiR nie przewiduje stosowania przepisów k.p.a. w prowadzonych przez Centrum postępowaniach konkursowych, w tym także do procedury odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy. Zdaniem Sądu brak w ustawie o NCBiR regulacji o stosowaniu przepisów k.p.a. to zamierzone rozwiązanie legislacyjne, gdyby bowiem do postępowań w sprawie przyznania dofinansowania miałyby być stosowane wprost lub odpowiednio przepisy k.p.a., wynikałoby to z ustawy o NCBiR. Sąd I instancji wskazał, że ustawy szczególne regulujące działalność innych od Centrum państwowych agencji wykonawczych odwołują się wprost do przepisów k.p.a. lub do pojęcia decyzji administracyjnych. Podkreślił, że dla uznania, że w danej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną musi istnieć przepis prawa przyznający określonemu podmiotowi prawo do podejmowania decyzji administracyjnych rozumianych jako oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata. Sąd I instancji stwierdził, że ustawa o NCBiR oraz rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz. U. Nr 178, poz. 1200, dalej: rozporządzenie) określa zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o NCBiR przyznawanie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora wydawanej na podstawie listy rankingowej pozytywnie zaopiniowanych wniosków, przy czym decyzja ta nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a. Od decyzji, o której mowa w ust. 1, lub promesy, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy o NCBiR, wnioskodawcy przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w przypadku konkursów, o których mowa w art. 17 pkt 6 - do Komitetu Sterującego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji (ust. 2 art. 40 ustawy o NCBiR). Komisja odwoławcza Rady lub Komitet Sterujący wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania (art. 40 ust. 3). Natomiast przepis ust. 4 tego artykułu stanowi, że na decyzję komisji odwoławczej Rady lub Komitetu Sterującego przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na okoliczność, że eksperci, uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania, dysponują wiedzą specjalistyczną, to nie może kwestionować ilości punktów przyznanych przez nich w ramach danego kryterium i przesądzać, że tych punktów powinno być przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert. Zatem ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania NCBiR z ustawą o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, rozporządzeniem oraz z Regulaminem konkursu. Sąd I instancji stwierdził, że komisja odwoławcza rozpoznając odwołanie powinna szczegółowo odnieść się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty strony dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione (§ 5 ust. 3 Regulaminu komisji odwoławczej oraz Procedura: Postępowanie w sprawie rozpatrywania odwołań od decyzji Dyrektora NCBiR dotyczących finansowania projektów dalej: Procedura). Z Procedury wynika, że komisja odwoławcza w wyniku rozpatrzenia odwołania podejmuje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych wraz z uzasadnieniem. Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie zabrakło takiego uzasadnienia, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ projekt skarżącej otrzymał pozytywną ocenę merytoryczną I stopnia, uzyskując końcową ocenę sumaryczną 74,07 % punktów, tj. 55,55 punktów – zdecydowanie przekraczającą minimalny próg przewidziany dla pozytywnej oceny merytorycznej I stopnia, określony w rozdziale IV pkt 5.2 Regulaminu konkursu na poziomie 60% punktów, tj. 45 punktów. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się w ogóle do zarzutu odwołania, dotyczącego kryterium 3 (określonego w Kryteriach merytorycznych II stopnia), tj. ,,Skalowalność rezultatów projektu- zdolność do rozbudowy w zależności od potrzeb i zapotrzebowania gospodarczego na rezultaty/wynik projektu’’. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ nie odnosi się w ogóle do zarzutu skarżącej, podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego kryterium merytorycznego 2e (przewidzianego w Kryteriach merytorycznych I stopnia), tj. ,,Innowacyjność rozwiązania będącego rezultatem projektu. Znaczenie i nowość rozwiązania w stosunku do stanu techniki, w danej dziedzinie’’. W ocenie Sądu pominięcie podniesionej przez skarżącą kwestii zaniżenia punktów (podczas oceny powyższego kryterium) mogło mieć wpływ na ostateczną decyzję w przedmiocie dofinansowania projektu skarżącej. Wykazane powyższe uchybienia, zdaniem Sądu I instancji pozbawiają ten Sąd możliwości weryfikacji, czy w sposób prawidłowy zostało rozpatrzone odwołanie. Brak szczegółowego uzasadnienia oceny dokonanej przez komisję odwoławczą sprawia, że przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna albowiem Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu. Sąd I instancji nakazał, aby w toku ponownego rozpatrzenia sprawy komisja odwoławcza Rady NCBiR przeprowadziła procedurę odwoławczą zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o NCBiR, rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz Regulaminie wydanym na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o NCBiR, a także w wewnętrznych przepisach dotyczących postępowania odwoławczego (Regulaminie komisji odwoławczej i Procedurze). Prawidłowy efekt ponownej oceny wniosku powinien być należycie uzasadniony, powinny być wyjaśnione wszystkie sporne okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu projektowi konkretnej liczby punktów, brak bowiem należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu odwoławczego budzi obawę o brak bezstronności rozstrzygnięcia i może stanowić o dowolności podjętego rozstrzygnięcia. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 40 ustawy o NCBiR poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że zgodnie z procedurą odwoławczą przewidzianą w tym przepisie, komisja odwoławcza Rady NCBiR powinna szczegółowo odnieść się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione, podczas gdy ww. przepis w żaden sposób nie wskazuje na powinność komisji odwoławczej Rady NCBiR szczegółowego odnoszenia się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu; b) art. 40 ustawy o NCBiR poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że efektem oceny odwołania jest ocena wniosku podczas gdy ww. przepis w żaden sposób nie wskazuje na czynności, których powinna dokonać komisja odwoławcza Rady NCBiR w terminie przewidzianym na rozpatrzenie odwołania; c) § 5 ust. 3 Regulaminu komisji odwoławczej NCBiR, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że komisja odwoławcza Rady NCBiR powinna szczegółowo odnieść się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu i uzasadnić dlaczego zarzuty dotyczące przebiegu konkretnego etapu oceny są nieuzasadnione, podczas gdy ww. postanowienie w żaden sposób nie wskazuje na powinność komisji odwoławczej Rady NCBiR szczegółowego odnoszenia się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu; d) § 5 ust. 3 Regulaminu komisji odwoławczej NCBiR poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że efektem oceny odwołania jest ocena wniosku podczas gdy ww. postanowienie w żaden sposób nie wskazuje na czynności, których powinna dokonać komisja odwoławcza Rady NCBiR w terminie przewidzianym na rozpatrzenie odwołania; W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. S.A. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 40 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, iż – zdaniem Sądu – w postępowaniu odwoławczym komisja odwoławcza Rady powinna się odnieść do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Zarzut ten został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia art. 40 ust. 3 tej ustawy, co pozwala na jego rozpoznanie. Zdaniem kasatora ani wymogi ustawy, ani regulacja zawarta w § 5 ust. 3 Regulaminu komisji odwoławczej Rady NCBiR nie przewidują dokonywania oceny zarzutów podnoszonych przez stronę w odwołaniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska przedstawionego w zaskarżonym wyroku, a uznanym za prawidłowe przez autora skargi kasacyjnej, że ustawa o NCBiR nie przewiduje stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w prowadzonym przez Centrum postępowaniu konkursowym, w tym także do procedury odwoławczej przewidzianej w art. 40 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji przyjął, iż zasady postępowania w przypadku ubiegania się o dofinansowanie projektów, o których mowa w ustawie o NCBiR są regulowane w tej ustawie oraz w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczegółowego trybu realizacji zadań Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (Dz.U. Nr 178, poz. 1200). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Z przepisu art. 40 ust. 1 wynika, iż przyznawanie środków finansowych na wykonanie projektów następuje w drodze decyzji Dyrektora. Zgodnie z ust. 2 od tej decyzji przysługuje odwołanie do komisji odwoławczej Rady, a w myśl ust. 3 komisja odwoławcza Rady wydaje decyzję w sprawie przyznania lub odmowy przyznania środków finansowych nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia odwołania. Pojęcie "wydanie decyzji" jest pojęciem Kodeksu postępowania administracyjnego, również środek odwoławczy jaki przysługuje od decyzji Dyrektora NCBiR jest środkiem odwoławczym przewidzianym w k.p.a. Ustawa o NCBiR przewiduje tak jak Kodeks postępowania administracyjnego prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego. Używanie w ustawie o NCBiR pojęć właściwych dla postępowania administracyjnego oznacza, iż ustawodawca nie wyłączył stosowania w sprawach uregulowanych w tej ustawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Brak jest przepisu wyłączającego stosowanie procedury k.p.a. Co do zasady, jeżeli ustawodawca używa pojęć procedury administracyjnej, a chce wyłączyć stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego, wyraźnie to reguluje (tak jak np. w ustawie o zasadach prowadzenia polityki równości – art. 37). Decyzja o przyznaniu środków finansowych lub odmowa ich przyznania ma charakter indywidualny. Reasumując powyższe za wadliwe Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji, iż w postępowaniu w niniejszej sprawie co do zasady nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mimo jednak wadliwości w części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, rozstrzygnięcie Sądu należy uznać za odpowiadające prawu. Prawidłowo WSA przyjął, iż zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej, albowiem nie wyjaśnia dlaczego argumenty i zarzuty Skarżącej zawarte w odwołaniu nie zostały uwzględnione. Przyjmując, iż zaskarżona decyzja powinna sprostać wymogom art. 107 k.p.a., jak również § 5 ust. 3 Regulaminu komisji odwoławczej Rady Narodowego Centrum Badań i Rozwoju za zasadne należy przyjąć rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku – uchylające zaskarżoną decyzję. Należy uznać za zasadne również stanowisko Sądu, iż brak uzasadnienia odnoszącego się do zarzutów podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu pozbawia Sąd możliwości weryfikacji i oceny czy w sposób prawidłowy zostało rozpatrzone odwołanie, a brak szczegółowego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji skutkuje tym, iż "przewidziana przez ustawodawcę możliwość złożenia skargi staje się iluzoryczna, albowiem Sąd nie ma możliwości dokonania kontroli tego etapu oceny projektu". W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej uznał za niezasadne. Naruszenie przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. oraz mając na uwadze regulację zawartą w § 5 ust. 3 Regulaminu komisji odwoławczej Rady NCBiR, uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji, a więc rozstrzygnięcie tego Sądu mimo częściowo wadliwego uzasadnienia nie naruszało prawa. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.