IV SA/Wa 2123/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. T. i K. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy Prezydent Miasta L., zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w L. przy ulicy [...]/[...]- oznaczonym, jako działka o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...]. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne narusza § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego [...] (Dz.Urz. Woj. [...] z [...], Nr [...], poz. [...]) tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Na powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. zażalenie wnieśli M. i K. T. W zażaleniu podniesiono zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 124 § 2 wzw. z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 45 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o ochronie przyrody. Po rozpatrzeniu zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] grudnia 2011r., W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ centralny wskazał, że planowana do realizacji inwestycja znajduje się na terenie położonym w L. przy ulicy [...], w granicach Zespołu Przyrodniczo- Krajobrazowęgo [...], którego funkcjonowanie reguluje Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Podkreślono, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. Uchwały na terenie tym obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ stwierdził, że w sprawie istotne było wyjaśnienie, czy planowana inwestycja nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego [...] w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody. Organ centralny zwrócił uwagę, że w postępowaniu dokonano oceny przedłożonego projektu decyzji. Oceny dokonano w zakresie kompetencji organów ochrony przyrody w odniesieniu do obszaru chronionego. Ponadto, zdaniem organu, uwagi wymaga fakt, iż w przypadku projektów decyzji o warunkach zabudowy podstawę uzgadniania w zakresie ochrony przyrody stanowią jedynie zakazy obowiązujące w granicach danej formy ochrony przyrody, a nie cele dla których została ona utworzona. Organ podkreślił, że dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie (użytek rolny R-VI) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Organ podkreślił także, że planowany budynek nie stanowi zabudowy zagrodowej lecz jednorodzinny budynek mieszkalny. Organ centralny stwierdził, iż ustalenia zawarte w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy naruszają zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 ww. Uchwały Rady Miasta L. stanowiącym, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi. Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wnieśli: M. T. oraz K. T. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 7, art. 77 i art. 80 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym organ w sposób ogólnikowy uzasadnił swoje stanowisko powołując się na naruszenie zakazu bez wykazania, ze w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia, -art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z póżn. zm.) w związku z art. 6 ust 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...], w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu niszczenia i zanieczyszczania ziemi, wprowadzonych Uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] nr [...] w sprawie utworzenia Zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...]. Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012r. i poprzedzającego je postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. oraz zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązującego prawa. Zasadniczą kwestia w przedmiotowej sprawie było ustalenie, czy organy administracji prawidłowo uznały, że zakazy wynikające z Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...], uniemożliwiają uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie nie jest kwestionowane, że teren planowanej inwestycji jest położony w ww. zespole przyrodniczo-krajobrazowym [...]. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. Uchwały w obszarze tym obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, co zdaniem Sądu wyklucza możliwość uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w L. przy ulicy [...]/[...] - oznaczonym, jako działka o nr ewid. [...]. Zdaniem Sądu, organ orzekający słusznie przyjął, że realizacja przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Powyższe zaś naruszałoby zakaz § 3 1 pkt 7 ww. Uchwały. Organ zasadnie podkreślił, że dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowym terenie (użytek rolny R-VI) spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudową mieszkaniową, przy czym planowany budynek nie stanowi zabudowy zagrodowej lecz jednorodzinny budynek mieszkalny. Jakkolwiek wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak należy podkreślić, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako "ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom. Podstawą tych ograniczeń w przedmiotowej sprawie mogą być zakazy zawarte w uchwale rady gminy wydanej na postawie art. 44 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - w niniejszej sprawie Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo- krajobrazowego. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, iż ustalony przez organy orzekające stan faktyczny uzasadnia twierdzenie, że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi. Charakter planowanej inwestycji nie stanowi też podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów o których mowa w § 3 ust. 2 ww. Uchwały. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, nie jest inwestycją celu publicznego, zadaniem z zakresu obronności kraju nie wynika też z konieczności likwidowania zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej. Zdaniem Sądu niezasadne są argumenty podniesione w skardze, iż organ ochrony środowiska nieprawidłowo przeprowadził postępowanie. Wskazać należy że organ zasadnie ocenił ustalenia zawarte w projekcie decyzji w odniesieniu do zakazów obowiązujących w granicach przedmiotowego zespołu przyrodniczo- krajobrazowego. Okoliczność, że działka na której inwestor planuje posadowić budynek, nie znajduje się w sąsiedztwie rzeki [...], nie stanowi argumentu przemawiającego za uzgodnieniem omawianego projektu decyzji. Zasadnie wskazał organ centralny, że objęcie granicami zespołu przyrodniczo-krajobrazowego przedmiotowego terenu - stanowi kompetencję Rady Miejskiej w L., która ów obszar wyznaczyła, po uzgodnieniu projektu uchwały z organem ochrony środowiska. W myśl art. 43 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 j.t.), zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Odnosząc się do wspomnianego zakazu, przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy zdaniem Sądu rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. W przedmiotowej sprawie nie ma także znaczenia, iż tereny na których planuje się posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowią nieużytkowane rolniczo grunty orne. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest prawidłowe. Wobec powyższego zarzuty podniesione w skardze należało uznać za niezasadne. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270.), należało orzec jak w sentencji.