I SA/Wa 2496/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2014 r. sprawy ze skargi P. M., R. M., A. W., P.W., E.W., Z. W., M. C., E. L., M. R., W. W., S. W., P. R., J. P. i D. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących: P. M., R. M., A. W., P.W., E.W., Z. W., M. C., E. L., M. R., W. W., S. W., P. R., J. P. i D. Z. solidarnie kwotę 578 (pięćset siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy odwołania P.W., Z. W., M. C., E. L., M. R., W. W., E. W., S. W., P. R., P. M., R. M., J. P., D.Z., A. W. co do części, tj. w zakresie pkt 7 (z wyjątkiem zdania pierwszego), pkt 8 i pkt 9, decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...], stanowiącego obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], opisanego w księdze nr [...], na podstawie art. 134 pkt k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Prezydent W. orzekł w pkt 1, o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...], stanowiącego obecnie działkę nr [...] z obrębu [...], opisanego w księdze nr [...] na rzecz: - W. W. w 120/3600 części; - M.C. w 120/3600 części; - E. L. w 120/3600 części; - Z. W. w 120/3600 części; - P. W. w 120/3600 części; - D. Z. w 60/3600 części; - P. M. w 60/3600 części; - R. M. w 60/3600 części; - E. W. w 45/3600 części; - A. W. w 15/3600 części. W punkcie 2 rozstrzygnięcia ustalono czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w punkcie 1 w wysokości 853 zł netto – płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku (czynszu symbolicznego nie pobiera się za rok, w którym zostanie ustanowione prawo użytkowania wieczystego). Następnie w dalszej części decyzji organ stwierdził: 3. Aktualnie przedmiotowa nieruchomość jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego otoczenia P. w W. przyjętym przez Radę W. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2010 roku. Przedmiotowy teren znajduje się strefie oznaczonej symbolem 1ZP. 4. W przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystych użytkowników, o których mowa w pkt 1, czynsz symboliczny z tytułu użytkowania wieczystego gruntu zastąpi opłata roczna, którą nabywcy uiszczają na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego nabycia przez osobę bliską (§ 8 w/w uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2007 r.). 5. Decyzja niniejsza z chwilą gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1. W umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostanie ustanowiona służebność przejścia i przejazdu zapewniająca działce ewidencyjnej nr [...] dostęp do drogi publicznej. 6. Nie stawienie się nabywców bez usprawiedliwienia w Kancelarii Notarialnej w celu podpisania umowy ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w wyznaczonym terminie, będzie stanowić podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia niniejszej decyzji jako bezprzedmiotowej. 7. Użytkownicy wieczyści obowiązani są korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostanie zawarta pod następującymi warunkami do których spełnienia nabywcy zobowiążą się w treści umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste: - w umowie o oddanie grantu w użytkowanie wieczyste strony złożą oświadczenie o ustanowieniu nieodpłatnie, na czas nieoznaczony, ograniczonego prawa rzeczowego; - prawa użytkowania na rzecz W. w związku z budową tunelu metra, które wykonywane będzie poprzez budowę, prawidłową eksploatację, prawo dostępu do wybudowanych urządzeń w celu ich utrzymania, konserwacji, remontów, modernizacji oraz usuwaniu awarii i zagrożeń w korzystaniu, naprawie, przebudowie i rozbudowie tuneli metra. Ponadto użytkownik uprawniony będzie do wyłącznego rozporządzenia wybudowanymi urządzeniami związanymi z infrastrukturą metra a nabywcy zagwarantują iż użytkownik będzie posiadał prawo własności wszystkich urządzeń związanym z infrastruktura metra; - strony zobowiążą się do niedokonywania samowolnych zmian w zakresie lokalizacji i posadowienia elementów nadziemnych i podziemnych związanych z infrastrukturą metra, które zlokalizowane zostaną na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste; - strony nie będą zgłaszać w przyszłości żadnych roszczeń wynikających z oddziaływania linii metra; - strony zagwarantują użytkownikowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. 8. Użytkownicy wieczyści w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste złożą oświadczenie że w przypadku ziszczenia się warunku polegającego na wydaniu przez właściwy organ decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości opisanej w pkt 1 we własność oraz nastąpienia tego przekształcenia, obciążają nieruchomość oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] prawem użytkowania opisanym w pkt 7. 9. Urnowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste może ulec rozwiązaniu przed upływem terminu, na jaki została zawarta, jeżeli użytkownicy wieczyści nie przestrzegają warunków określonych w punktach 7 i 8, a także wtedy, gdy korzystają z terenu w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie. 10. Niniejsza decyzja nie narusza praw osób trzecich istniejących w dniu jej wydania. 11. Prawa i obowiązki użytkowników wieczystych nie wymienione w niniejszej decyzji regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz kodeksu cywilnego. 12. W stosunku do pozostałej części gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...] zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna. Odwołanie co do części, tj. w zakresie pkt 7 (z wyjątkiem zdania pierwszego), pkt 8 i pkt 9, decyzji z [...] sierpnia 2013 r. wnieśli skarżący. W ich ocenie zawarte w pkt 7 (poza zdaniem pierwszym) warunki są zbyt ogólne i powodują powstanie zbyt daleko idących uprawnień po stronie Miasta W. Nie do zaakceptowania jest zapis, zgodnie z którym organ zobowiązuje strony do zagwarantowania właścicielowi gruntu prawa dysponowania nim na cele budowlane. Może bowiem dojść do sytuacji, że Miasto zabuduje całą nieruchomość i nie będzie mogła być wykorzystywana przez użytkowników wieczystych. Grunt w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie zieleni urządzonej – park oraz jako uzupełniające przeznaczenie dopuszczalne jest wykorzystanie pod usługi gastronomii. Pozbawienie użytkowników wieczystych możliwości wykorzystania gruntu zgodnie z planem narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zapisy pkt 7 decyzji wypaczają instytucję użytkowania wieczystego wobec treści art. 233 k.c. Wejście w skarżonym zakresie decyzji do obrotu prawnego da Miastu W. nieograniczone prawo użytkowania nieruchomości i dysponowania nią a użytkownikowi wieczystemu przypadnie jedynie rola płatnika opłaty za użytkowanie wieczyste. Rozpatrując niniejszą sprawę Kolegium wskazało, że w obecnym stanie prawnym, sprawy dekretowe realizowane są w dwóch etapach: administracyjnym i cywilnym. W postępowaniu administracyjnym wydawana jest decyzja o ustanowieniu lub odmowie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Natomiast warunki na jakich właściciel oddaje grunt w użytkowanie wieczyste są ustalane w trybie postępowania cywilnego, na podstawie zasad określonych w kodeksie cywilnym bezwzględnie obowiązujących obie strony stosunku prawnego, jak i takich, które mogą wynikać z woli stron. Sam dekret nie zawiera regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Artykuł 7 ust. 3 in fine dekretu stanowi wprawdzie, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, jednakże określenie tych "warunków" – uregulowanych obecnie w przepisach kodeksu cywilnego – odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które będzie dopiero prowadzone po wydaniu decyzji administracyjnej. To właśnie w ramach tego drugiego etapu rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia tej umowy. Skoro normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej, to sprawa ta, w myśl art. 2 § 3 k.p.c. należy do drogi postępowania cywilnoprawnego. W ocenie Kolegium stwierdzenia zawarte w pkt 3-12 decyzji stanowią element dodatkowy decyzji, z którego nie można wyprowadzać żadnych skutków prawnych obciążających stronę. Treść punktów 3-12 decyzji, ma w swej istocie jedynie charakter informacyjny. W aktach sprawy brak jest wypisu z planu miejscowego dla gruntu stanowiącego przedmiot postępowania a znajdujący się w aktach wydruk z planu z uwagi na niezwykle mały format jest nieczytelny. Natomiast na podstawie analizy planu dostępnego w powiększonej skali pod adresem http://mapa.um.warszawa.pl/mapaApp/dane/Plany/Srodmiescie/9.07_plan.pdf należy sądzić, że granice działki nr [...] z obrębu [...] w bardzo niewielkiej części znajdują się w wyznaczonym na planie obszarze określonym jako "zasięgi stref potencjalnego wzajemnego wpływu planowanej zabudowy i podziemnej infrastruktury komunikacyjnej". Być może z tego powodu w pkt 7-9 decyzji znalazła się informacja uprzedzająca o warunkach, jakie właściciel gruntu w dalszym etapie postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, przebiegającym już w trybie cywilnym, będzie chciał zawrzeć w umowie. Niemniej jednak treść pkt 7-9 zawiera zagadnienia, które powinny być ustalone w drodze negocjacji poprzedzających zawarcie cywilnoprawnej umowy. Dopiero wówczas uzyskają status wiążących dla obu stron. W ocenie Kolegium objęta odwołaniem część decyzji, nie zawiera rozstrzygnięcia administracyjnego i nie ma żadnego normatywnego znaczenia. Natomiast wobec wniesienia odwołania jedynie w części, w pozostałym zakresie decyzja z [...] sierpnia 2013 r. jest ostateczna. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro odwołanie dotyczy jedynie części informacyjnej, tj. części nie konkretyzującej w jakikolwiek sposób prawa, to brak jest podstaw do wydania przez Kolegium rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 k.p.a., albowiem kwestionowane stwierdzenia organu pierwszej instancji nie noszą cech decyzji administracyjnej wskazanych w art. 104 k.p.a. Treść punktów 7-9 decyzji nie może być traktowana jako jednostronna czynność prawna polegająca na złożeniu przez organ publiczny oświadczenia woli z zakresu prawa administracyjnego a tylko takie mogłyby stanowić przedmiot kontroli instancyjnej w postępowaniu administracyjnym. Kolegium, wskazując na treść przepisu art. 134 k.p.a., podniosło, że odwołanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia (niedopuszczalność przedmiotowa), co skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie wyżej wskazanego przepisu. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2014 r. skargę złożyli: P. M., R.M., A. W., P.W., E. W., Z. W., M. C., E.L., M. R., W. W., S. W., P. R., J. P. i D. Z. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali na błędne stanowisko organu, że odwołanie w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne. Zdaniem skarżących organ naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ powinien był wydać decyzję merytoryczną w oparciu o ten przepis, tj. uchylić decyzję w zaskarżonej części i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, a nie orzekać o niedopuszczalności odwołania. Skoro organ uznał, że wskazane zagadnienia powinny być przedmiotem negocjacji, to powinien uchylić zaskarżone punkty decyzji. W ocenie skarżących, brzmienie zaskarżonych postanowień jest zdecydowanie kategoryczne, a nie informacyjne. Jeżeli organ nałożył na strony obowiązki, do nałożenia których nie miał kompetencji, to oznacza, że w tej części decyzja została wydana bez podstawy prawnej i tym bardziej powinna być uchylona w zaskarżonej części. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek stanowisko skargi, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję merytoryczną na podstawie przepisu art. 138 § 1pkt 2 k.p.a., tj. zdaniem skarżących, uchylić decyzję w części i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Skarga dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. ze wskazaniem na niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Przyczyny przedmiotowe to najczęściej brak przedmiotu zaskarżenia w toku instancji, złożenie odwołania od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego, gdy czynność organu nie jest decyzją; niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym. Wbrew stanowisku organu w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. Istnieje bowiem przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja z [...] sierpnia 2013 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. Od tej decyzji odwołali się w terminie skarżący (spadkobiercy byłego właściciela), którzy przedmiotem odwołania uczynili jej pkt 7, z wyjątkiem zdania pierwszego, 8 i 9 decyzji. Organ II instancji stwierdził, że zaskarżone punkty decyzji są informacją dotyczą warunków, na jakich właściciel oddaje grunt w użytkowanie wieczyste, co jednakże ustalane jest w trybie postępowania cywilnego. Trafnie zarzucają skarżący, że jeżeli jakaś kwestia jest sprawą cywilną, to niedopuszczalne jest orzekania o niej w decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że przedmiotowa decyzja stanowi całość. Wyodrębnione pkt 3-12 nie mogą funkcjonować jako jej samodzielna część, a wobec tego być przedmiotem częściowego jej zaskarżenia. Punkty 3-12, zostały poprzedzone wyrazami: ,,oraz stwierdzam, że", co ma charakter władczy. Nie bez znaczenia jest także, gdzie tzn. w którym fragmencie decyzji są te elementy zawarte. Są one wyodrębnione przed uzasadnieniem, a nie np. w pouczeniu, czy w treści uzasadnienia. Informacji nie zamieszcza się w rozstrzygnięciu (osnowie). W przypadku więc złożenia odwołania – i to nawet wówczas, gdy strona wskazuje konkretne punkty decyzji – to w takim stanie sprawy na skutek złożonego odwołania organ powinien rozpoznać ponownie sprawę w całokształcie. Jak wyżej wskazano, punkty 3 do 12 nie mają bowiem samodzielnego bytu prawnego. Można wprawdzie dopatrzeć się informacyjnego charakteru rozstrzygnięć, ale jedynie w pkt 3-6, w pkt 7 zd. 1 oraz w pkt 10 -12. Informacje te mogły być zawarte w uzasadnieniu decyzji. Jednakże punkty 7 (poza zd. 1), 8 i 9 stanowią niedopuszczalne, w decyzji wydanej na podstawie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r., zobowiązania i warunki, co wprost wynika z treści rozstrzygnięć zawartych w tych punktach. Z powyższych przyczyn stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania, jest chybione. Skoro decyzja organu I instancji nakłada obowiązki, ustanawia warunki, które strony mają spełnić, to nie można uznać, że jest to jedynie informacja. Decyzja powinna jednoznacznie określać uprawnienia i obowiązki stron wynikające z ustawy, aby adresaci decyzji nie mieli wątpliwości co do ich zakresu. Decyzja nie może wprowadzać stanu niepewności, nakładać nieuprawnionych warunków, po których spełnieniu, strona uzyska określoną korzyść. Istotne jest to, że decyzja dekretowa stanowi podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej, w której strony tej umowy są równorzędnymi podmiotami i same określają wzajemne uprawnienia i obowiązki. Wobec tego pozaprawne warunki dla przyszłych stron decyzją narusza ich równorzędność oraz może stanowić poważne utrudnienia dla notariusza do zawarcia umowy o treści odbiegającej od ściśle określonych warunków decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu, tj. wyda rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. z uwzględnieniem przepisu art. 139 k.p.a. in principio. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.