III SA/Łd 854/14

Dnia 24 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska(spr.), Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, , Protokolant specjalista Agnieszka Kowalik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 roku sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (oprócz piwa) oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku działający z upoważnienia Burmistrza R. Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej orzekł o wygaśnięciu posiadanego przez T.C. zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (oprócz piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczym A. zlokalizowanym przy ul. A. nr 2 w R. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 18 ust.12 pkt 5 i ust. 13 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) oraz art. 162 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał ustalony stan faktyczny w sprawie wskazując, że T.C. nie złożyła pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim w ustawowym terminie. Przywołał także obowiązujące przepisy dotyczące wygaśnięcia zezwolenia. T.C. złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art.18 ust. 12 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędne jego zastosowanie, art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie w zakresie wyznaczającym zasadę uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu stron oraz art.22 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Uzasadniając odwołanie strona wskazała, że zaprezentowane w decyzji stanowisko organu należy uznać za krzywdzące. Stwierdziła, że nie kwestionuje faktu niezłożenia w terminie wymaganego przepisami prawa oświadczenia jednak niewykonanie ww. czynności nastąpiło z wyłączeniem winy. Podniosła jednocześnie, że nie była świadoma ciążącego na niej obowiązku i konsekwencji niezłożenia oświadczenia w terminie. Ponadto zarzuciła organowi l instancji, że nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrał w sprawie całego materiału dowodowego. Nie przeprowadził bowiem dowodu z przesłuchania strony i zeznań świadka – M.C. - o co strona wnosiła. Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia przez organ ustawy zasadniczej strona wskazała, że wygaśnięcie zezwolenia tożsame z zakazem sprzedawania alkoholu skutkuje ograniczeniem wolności działalności gospodarczej. W ocenie skarżącej niemożność sprzedawania alkoholu jako przejaw ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej za drobne uchybienie formalne na okres co najmniej półroczny nie tylko nie leży w interesie publicznym ale stoi wobec niego w jaskrawej sprzeczności. Dodatkowo zostaje zmniejszony wpływ środków pieniężnych do budżetu gminy, co również pozostaje w sprzeczności z szeroko pojętym interesem publicznym. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało decyzję z dnia [...] r. nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji powołano przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wskazano, że ważność zezwolenia w każdym roku kalendarzowym uzależniona jest od spełnienia przez stronę określonych warunków, zgodnie z którymi przedsiębiorca prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych obowiązany jest do złożenia do dnia 31 stycznia pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzedzającym oraz wniesienia w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września opłaty na rachunek gminy, w kwocie ustalonej na podstawie złożonego oświadczenia (art. 111 ust. 4 i ust.7 w/w ustawy). Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wygasa w przypadku niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4, lub niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7 cyt. wyżej aktu prawnego. Oznacza to, że niewykonanie obowiązku polegającego na złożeniu wymaganego oświadczenia lub wniesieniu opłaty w ustawowych terminach nakłada na organ administracji obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Terminy wymienione w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zaliczane są bowiem do terminów prawa materialnego. Upływ terminu materialno - prawnego wywołuje, co do zasady, skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialno - prawnym, przy czym skutek prawny musi bezpośrednio wynikać z treści przepisu. Terminy materialno - prawne nie mogą podlegać przywróceniu. Organy administracyjne, ani sądy nie posiadają uprawnień do przywracania terminów prawa materialnego. Organ podkreślił, że w myśl art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy wskazanej wyżej, skutek w postaci wygaśnięcia konkretnego typu zezwolenia jest przewidzianą wprost przez prawo bezwarunkową i bezwzględną konsekwencją niedotrzymania terminów określonych w powołanym przepisie. Ponadto wskazano, że znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w 2013 roku w punkcie sprzedaży położonym przy ul. A. nr 2 w R. złożone przez Panią T.C. nosi datę 10 lutego 1014 r. Wpłynęło do Urzędu Miasta R. w dniu 11 lutego 2014 r.(data na prezentacie) i zostało zarejestrowane pod numerem 2302. Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy jest zatem bezsporny. Strona nie kwestionuje niewykonania w ustawowym terminie obowiązku, jednakże powołuje się na brak swej winy w uchybieniu dochowania terminu. Wskazuje także, że nie była świadoma ciążącego na niej obowiązku i konsekwencji nie złożenia oświadczenia w terminie. Tymczasem w przedmiotowym zezwoleniu wskazano m.in., że nie wniesienie opłaty lub nie złożenie oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych stanowić będzie podstawę do cofnięcia zezwolenia. Zezwolenie zawierało również wyjaśnienia - wyciąg przepisów z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Mimo, iż żaden przepis omawianej ustawy nie nakłada na pracowników gminy obowiązku informowania przedsiębiorcy o obowiązku i terminie złożenia oświadczenia to wydając zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych organ pouczył przedsiębiorcę o skutkach prawnych nie złożenia oświadczenia lub niedokonania opłaty w terminach ustawowych, z którymi to przepisami przedsiębiorca powinien się zapoznać już przed podjęciem działalności gospodarczej. Dodatkowo organ zauważył, że T.C. prowadziła sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (oprócz piwa) w przedmiotowym punkcie również w roku 2013 na podstawie zezwolenia nr [...] wydanego na okres od 31 grudnia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. Zatem oświadczenia o wysokości sprzedaży napojów alkoholowych składała już w latach poprzednich. Podkreślono, że regulacja art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jest jednoznaczna w swym brzmieniu, a nie wypełnienie obowiązków w niej wskazanych powoduje skutek w postaci wygaśnięcia zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział w kwestii wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych możliwości orzekania na zasadzie uznania administracyjnego. W sytuacji ziszczenia się przesłanek wygaśnięcia zezwolenia organ ma obowiązek wydać decyzję o wygaśnięciu zezwolenia. W świetle niekwestionowanego przez stronę faktu złożenia oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku 2013 w dniu 11 lutego 2014 r., a więc po upływie ustawowego terminu (31 stycznia 2014 r.) bez znaczenia pozostają podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące niezebrania pełnego materiału dowodowego, w tym nieprzesłuchania świadka – M.C. Dla wydania decyzji o wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych bez znaczenia bowiem pozostaje fakt, czy opóźnienie w wykonaniu obowiązku przez przedsiębiorcę było spowodowane działaniem niezawinionym przez stronę oraz to, jakie były przyczyny zaistnienia opóźnienia. Przy czym odnosząc się do zarzutów odwołania skład orzekający Kolegium zauważa, że w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia M.C. złożone w dniu 30 kwietnia 2014 roku dotyczące nie złożenia oświadczenia w terminie. M.C. wyjaśniła również, że nie ma pełnomocnictwa T.C. do prowadzenia spraw w jej imieniu. Podkreślić także należy, że strona w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania miała zapewniony wynikający z art. 10 § 1 Kpa czynny udział w postępowaniu, tj. możliwość składania wyjaśnień i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Za bezpodstawny organ uznał także zarzut naruszenia art.22 Konstytucji RP. Wskazał, że oświadczenie składane przez przedsiębiorcę służy nie tylko jako podstawa do wyliczenia opłaty za korzystanie z zezwolenia, ale i celom kontrolnym, dla sprawdzenia przez organ prawidłowości wykonania obowiązku uiszczenia opłaty zgodnie z faktycznie uzyskanym przez przedsiębiorcę dochodem oraz zgodności rodzaju sprzedawanego alkoholu z zakresem udzielonego zezwolenia. Szczególny charakter tych obowiązków znajduje potwierdzenie w przepisie art. 18 ust.3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w którym wskazano, że przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło z powodu niezłożenia oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim lub niedokonania opłaty w wysokości i w terminach określonych w ustawie, może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Na powyższą decyzję T.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 18 § 2 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przez jego błędne zastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz przepisów postępowania – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, oraz wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych, art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu i niepowiadomienia jej o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Zarzucono również naruszenie art. 22 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Ponownie wskazała, iż nie kwestionuje faktu niezłożenia w terminie wymaganego przepisami prawa oświadczenia, jednak nastąpiło to bez jej winy i nie była świadoma ciążącego na niej obowiązku i konsekwencji niezłożenia oświadczenia w terminie. Ponadto organ nie przeprowadził dowodu z zeznań M.C. Powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powtarzając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 23 października 2014 r. Sąd odmówił skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga T.C. nie może zostać uwzględniona. Pozostaje bezspornym na gruncie sprawy, że skarżąca legitymowała się zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% do 18% alkoholu (oprócz piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (ul. A. 2, R.) z dnia 30 grudnia 2011 r. Nr [...] i objęta była obowiązkiem uiszczenia na rzecz gminy opłaty za korzystanie z tego zezwolenia oraz obowiązkiem złożenia, do dnia 31 stycznia roku następującego po roku sprzedaży napojów alkoholowych, pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych. Art. 111 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wyróżnia opłatę pobieraną w związku ze staraniem się po raz pierwszy o zezwolenie na sprzedaż alkoholi i opłatę uiszczaną rokrocznie, której wysokość uzależniona jest od wartości sprzedaży alkoholu w roku poprzedzającym (art. 111 ust. 5 ustawy). Opłata ta wnoszona jest na rachunek gminy w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego (ust.7). Art. 111 pkt 4 tej ustawy stanowi z kolei o obowiązku składania oświadczeń. Decyzja Burmistrza R. o wygaśnięciu zezwolenia T.C. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości alkoholu powyżej 4,5% do 18% alkoholu (oprócz piwa) jest zgodna z prawem, gdyż zaszły w sprawie przesłanki z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy. Artykuł ten stanowi, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży wygasa w przypadku niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4, lub niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7. Istotą tej regulacji jest okoliczność, że wygaśnięcie następuje z dniem niedokonania wskazanych wyżej czynności, a biorąc pod uwagę specyfikę obowiązków przedsiębiorcy dokonujących sprzedaży alkoholu tj. to, że terminy na dokonanie czynności określone są poprzez wskazanie czasokresu "od – do", faktycznie dniem, w którym nastąpi wygaśnięcie zezwolenia będzie ostatni dzień terminów wskazanych w art. 111. Decyzja w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia stanowi w tym przypadku jedynie decyzję deklaratoryjną. Jak ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w tezie wyroku z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 817/08 (LEX nr 519797) termin zakreślony dla wniesienia określonej opłaty jest terminem zawitym prawa materialnego, a jego upływ powoduje wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a więc skutki materialno-prawne w postaci wygaśnięcia prawa podmiotowego. Terminy materialne nie podlegają przywróceniu chyba, że taką możliwość przewiduje przepis określający dany termin. Przepis art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przewiduje - w razie niedotrzymania terminów do wniesienia opłaty za korzystanie z zezwolenia, o których mowa w art. 111 ust. 7 tej ustawy - bezwzględny obowiązek stwierdzenia przez organ wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych (wyrok NSA z dnia 22.12.2010r. sygn. akt II GSK 14/10). Powyższą tezę należy uzupełnić o stwierdzenie, że tożsame skutki wywołuje niezłożenie przez przedsiębiorcę do dnia 31 stycznia pisemnego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim. Równolegle należy zauważyć, że przepis art. 111 ust. 7 ustawy daje w zasadzie każdorazowo cztery miesiące czasu na uregulowanie płatności, określając, że opłata ma wpłynąć "do" wskazanego wyżej dnia, a nie konkretnie w tym danym dniu. Wynika z tego, że ustawodawca nie przewidział w kwestii wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych możliwości orzekania na zasadzie uznania administracyjnego. W sytuacji ziszczenia się przesłanek wygaśnięcia zezwolenia organ ma obowiązek wydać decyzję o wygaśnięciu zezwolenia. T.C. oświadczenie o sprzedaży złożyła w dziesiątym dniu po upływie terminu. Organ dokonał właściwej oceny stanu faktycznego, którego z resztą skarżąca nie kwestionuje. Nie jest zasadny zarzut nieprzesłuchania w charakterze świadka M.C. W aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia M.C. złożone w dniu 30 kwietnia 2014 roku dotyczące niezłożenia oświadczenia w terminie (k. 21 akt administracyjnych). M. C. wyjaśniła, że miała złożyć oświadczenie za teściową, jednak zapomniała tego zrobić. Wyjaśniła również, że nie ma pełnomocnictwa T.C. do prowadzenia spraw w jej imieniu. Należy jednak wskazać, że dla wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych bez znaczenia pozostaje fakt, czy opóźnienie w wykonaniu obowiązku przez przedsiębiorcę było spowodowane działaniem niezawinionym przez stronę oraz to, jakie były przyczyny zaistnienia opóźnienia. Podkreślić także należy, że strona w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania miała zapewniony wynikający z art. 10 § 1 Kpa czynny udział w postępowaniu, tj. możliwość składania wyjaśnień i wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Odnośnie zarzutu niezgodności z Konstytucją przepisów art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a to z uwagi na skutki decyzji, które wkraczają w ograniczenie wolności działalności gospodarczej, to zdaniem Sądu skutki te należy ocenić przez pryzmat szczególnego celu ustawy zawartego w preambule (uznanie życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu) oraz rygoryzmu w zakresie realizacji przez przedsiębiorcę obowiązków ustawowych, w tym miernika szczególnej staranności przy wykonywaniu tych obowiązków. Dodać jednocześnie należy, iż skarżąca nie udowodniła, że została nieprawidłowo pouczona przez urzędników. Na marginesie wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust.3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w którym wskazano, że przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło z powodu niezłożenia oświadczenia o wartości sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim lub niedokonania opłaty w wysokości i w terminach określonych w ustawie, może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę T.C. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi D.Cz.