I OW 147/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Wojewodą [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania J.T. od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1956 r., nr [...] w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość postanawia: wskazać Wojewodę [...] jako organ właściwy w sprawie. Prezydent Miasta G. wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą [...], poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1956 r. nr [...] o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu wniosku podano, że decyzją z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. 0,3656 ha, stanowiącej własność J. T. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. przyznało J. T. kwotę 614,20 zł tytułem odszkodowania za ww. nieruchomość. Pismem z dnia [...] sierpnia 1956 r. J. T. wniosła odwołanie od powyższej decyzji odszkodowawczej. W związku z nierozpatrzeniem ww. odwołania, pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r., spadkobiercy byłej właścicielki wystąpili do Wojewody [...] o kontynuowanie postępowania odwoławczego w sprawie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] umorzył postępowanie wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Minister Infrastruktury i Rozwoju (następca prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes Rady Ministrów rozstrzygnął ww. spór poprzez wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 1956 r. Mimo powyższego, pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda [...] przekazał przedmiotową sprawę Prezydentowi Miasta G. wykonującemu zadania starosty, celem przeprowadzenia postępowania na nowo. W piśmie przekazującym Wojewoda powołał przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282 ze zm.), zgodnie z którym sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału, a zatem sprawa ustalenia odszkodowania winna zostać rozpatrzona na nowo przez organ I instancji, tj. Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty. Wnioskodawca ze stanowiskiem tym nie zgodził się i wskazał, że nie można mówić o prowadzeniu sprawy na nowo w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ustalająca odszkodowanie za nieruchomość. Postępowanie przed organem I instancji zostało bowiem zakończone decyzją z dnia [...] sierpnia 1956 r., a nierozpatrzone pozostaje odwołanie od tej decyzji. Właściwym do rozpatrzenia odwołania jest więc Wojewoda [...]. W ocenie wnioskodawcy, niedopuszczalne jest uchylanie się przez organ administracji od wydania rozstrzygnięcia pozostającego w zakresie jego kompetencji, z powołaniem na przepis prawa już nieobowiązujący. Ustawa zmieniająca z 1973 r. jest aktem jednorazowym, obowiązującym i znajdującym zastosowanie nie dłużej niż akt prawny, który zmienia. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zmieniona ww. ustawą z 1973 r., została zastąpiona przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), ta zaś przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), która obowiązuje do chwili obecnej. Aktualnie zatem problematykę odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958 r., zmieniona ustawą z 1973 r. Brak jest jakichkolwiek podstaw do sięgania w przedmiotowej sprawie do innych przepisów materialnych niż ustawa o gospodarce nieruchomościami. W art. 233 tej ustawy wprost wskazano natomiast, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków, a w szczególności stosowania przepisów materialnych obowiązujących wcześniej. Wnioskodawca powołał się na poglądy doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy winien zastosować te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w I instancji a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika możliwość stosowania przepisów obowiązujących wcześniej. Powyższa dyrektywa uwzględniania zmian stanu prawnego nie oznacza, że organ odwoławczy może zastosować dowolnie wybrany przepis prawa materialnego, który obowiązywał przez jakiś czas pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a rozpatrzeniem odwołania w II instancji. Przy tym art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej z 1973 r. nie obowiązywał ani w dacie wydania orzeczenia w I instancji w 1961 r., ani w chwili rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy (Wojewodę [...]). Z kolei ocena stanu faktycznego i prawnego winna zawsze następować na dzień orzekania przez dany organ. W sytuacji zatem pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] sierpnia 1956 r., ponowne orzekanie w kwestii odszkodowania przez Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty doprowadziłoby do funkcjonowania w obrocie dwóch decyzji I instancji dotyczących tej samej sprawy, co byłoby sytuacją niedopuszczalną. Wojewoda [...] w odpowiedzi na wniosek wskazał, że nie kwestionuje faktu, iż pismo Pani J. T. z dnia [...] sierpnia 1956 r. zostało wniesione jako odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 1956 r., a organem właściwym do prowadzenia sprawy odwoławczej byłby Wojewoda [...], jednakże w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze nie toczy się. Od dnia wniesienia odwołania doszło bowiem do zmiany przepisów materialnych dotyczących kwestii wywłaszczeń nieruchomości i ustalania odszkodowania z tego tytułu. W związku z tym Wojewoda [...] zgodził się ze stanowiskiem, że obecnie odszkodowanie musi zostać ustalone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących to zagadnienie, na co wskazuje art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z okolicznością, iż odwołanie w przedmiotowej sprawie zostało wniesione pismem z dnia [...] sierpnia 1956 r., konieczne jest jednak prześledzenie przepisów prawnych, które obowiązywały na przestrzeni kilkudziesięciu lat oraz norm intertemporalnych, jakie zawierały. W dniu wniesienia odwołania obowiązywały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). W dniu 1 stycznia 1961 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), która w art. 191 § 1 stanowiła, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie kodeksu rozpoznawane będą aż do ich ukończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Następnie przepis art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej z 1973 r. nakazał, aby sprawa ustalenia odszkodowania, która była wszczęta, ale niezakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, została na nowo rozstrzygnięta na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału. Omawiana nowelizacja nie wprowadziła żadnej regulacji proceduralnej, która zapewniłaby realizację jej postanowień. Wojewoda powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 303/04, w którym uznano, że wejście w życie ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. spowodowało zakończenie, niejako "skasowanie", przeprowadzonych w tym czasie postępowań odwoławczych. Wobec tego, w ocenie Wojewody [...], wejście w życie ustawy zmieniającej spowodowało, że sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, musi być rozpatrzona na nowo, a to oznacza, zgodnie ze stanem faktycznym powołanym w ww. wyroku, konieczność jej ponownego rozstrzygnięcia najpierw przez organ I instancji, tj. Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie ma charakter negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta G. wykonującym zadania starosty z zakresu administracji rządowej a Wojewodą [...], albowiem oba te organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczoną jako parcela nr [...] o pow. 0,3656 ha, wywłaszczoną decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1956 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawa odszkodowania za ww. nieruchomość rozstrzygnięta została decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1956 r. wydaną na podstawie art. 27-36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Pismem z dnia [...] sierpnia 1956 r. J. T. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, które do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone. Wobec niezakończenia przedmiotowego postępowania odszkodowawczego, bezsporne jest, że sprawę odszkodowania za ww. nieruchomość należy obecnie prowadzić na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji odszkodowawczej wydanej w I instancji, uchylony został bowiem przez ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ta ostatnia ustawa zastąpiona została z kolei przez ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ta zaś przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost wskazano natomiast, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Powyższego nie kwestionują również organy administracji publicznej, które wdały się w spór. Problem w niniejszej sprawie nie sprowadza się zatem do wyboru regulacji materialnoprawnej, na podstawie której ma toczyć się przedmiotowe postępowanie, ale do rozstrzygnięcia, czy postępowanie w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną w 1956 r. nieruchomość ma toczyć się od początku, tj. przed organem I instancji, czy też przed organem odwoławczym, który rozpozna odwołanie od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1956 r. Rozstrzygnięcie zaistniałego sporu wymaga sięgnięcia do przepisu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282). Funkcją ustawy zmieniającej z dnia 22 listopada 1973 r. było wprowadzenie zmian do ustawy z dnia 12 marca 1958 r., co oznacza, że z chwilą wejścia w życie ustawy nowelizującej treść tej ustawy stała się treścią ustawy, którą ona zmieniła. Sama ustawa nowelizująca uległa "skonsumowaniu" i nie można nawet powiedzieć poprawnie, że przestaje obowiązywać, ponieważ samodzielnie nie wyrażała ona żadnych norm postępowania (por. "Zmiana (nowelizacja) ustawy" [w]: S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2004, s. 190). Omawiana ustawa nowelizująca zawierała, obok przepisów uchylających, zastępujących i uzupełniających, przepis przejściowy art. 3 ust. 2, który regulował sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia). W razie utraty mocy obowiązującej przez znowelizowaną ustawę, taki przepis zawarty w ustawie nowelizującej wymaga odrębnego uchylenia. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie został derogowany z systemu prawnego z chwilą utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ani później. Oznacza to, wbrew twierdzeniom Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty, że zgodnie z tym przepisem powinno obecnie nastąpić wskazanie organu kompetentnego do zakończenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1956 r. Zgodnie z jego treścią, sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na nowo na podstawie jej przepisów przy wykorzystaniu zebranego materiału. Dokonanie zatem interpretacji użytego w tym przepisie określenia "prowadzi się na nowo" pozwoli na ustalenie, czy postępowanie odszkodowawcze powinno być prowadzone przez organ I instancji, tak jak gdyby decyzji z dnia [...] sierpnia 1956 r. w sprawie odszkodowania nie wydano w ogóle, czy też do rozpatrzenia pozostało odwołanie od tej decyzji. Nie spowoduje to, jak uważa wnioskodawca, stosowania przepisów materialnych już nieobowiązujących, ale doprowadzi do ustalenia, czy wejście w życie tego przepisu przejściowego spowodowało wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1956 r. Określona wykładnia z kolei zdeterminuje wybór organu właściwego do rozpoznania sprawy, tj. Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty działającego jako organ I instancji albo Wojewody [...] działającego jako organ odwoławczy. Przechodząc wobec tego do wykładni art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenie "prowadzi się na nowo" należy odnieść do postępowania toczącego się w danej instancji. Brak jest podstaw do uznania, że przepis ten w sposób dorozumiany uchyla z obrotu prawnego decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1956 r. Przyjęcie wykładni prezentowanej przez Wojewodę [...] za prawidłową, bez wyraźnego uchylenia wydanej już w sprawie decyzji, w istocie doprowadziłoby do niedopuszczalnego stanu, w którym w obrocie prawnym pozostałyby dwie decyzje wydane przez organy I instancji, dotyczące odszkodowania za tę samą nieruchomość wywłaszczoną decyzją z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...]. W takim przypadku ustawodawca przewidziałby, czy i ewentualnie w jakim zakresie uznaje się dotychczas wydane decyzje za skuteczne, bądź wprost odniósłby się do wydanych decyzji w sprawie odszkodowania, poprzez zawarcie wyraźnej normy derogującej je. Przepis art. 3 ust 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. tymczasem wprowadza regulację wyłącznie w zakresie tego, według jakich przepisów materialnych postępowanie wszczęte a niezakończone należy zakończyć, w jakim zakresie uznaje się za skuteczne dotąd dokonane czynności, a jakie wymagają powtórzenia. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem J. T. z dnia [...] sierpnia 1956 r. toczy się i wymaga ostatecznego zakończenia. Wobec powyższego uznać należało, że skoro w niniejszej sprawie do rozpatrzenia pozostaje odwołanie od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1956 r., to postępowanie powinno toczyć się przed organem II instancji. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie stosuje przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez ten organ. Z przepisu art. 233 obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPK 38/97; https://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 129 ust. 5 wskazanej ustawy odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odrębnej decyzji. W myśl zaś art. 9a tej ustawy organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. W tej sytuacji organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1956 r. jest Wojewoda [...]. Odnosząc się natomiast do powołanego przez Wojewodę [...], w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 303/04, wskazać należy, że Sąd ten nie dokonał wykładni art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku w przedstawionym stanie faktycznym Sąd przytoczył jedynie pogląd organów orzekających w tym zakresie. Przedmiotem orzekania Sądu była wyłącznie prawidłowość odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, a uchylenie wydanych w sprawie decyzji spowodowane było nieustaleniem przez organ administracji rzeczywistego żądania strony. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.