II SA/Gl 800/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skarg S. K. i Wojewody [...] na zarządzenie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu miejskich parkingów płatnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza od Miasta B. na rzecz skarżącego S. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. wprowadził do stosowania Regulamin miejskich parkingów płatnych funkcjonujących w częściach pasa drogowego i placach Miasta B. oraz Regulamin Parkingu przy ul. [...] w B., stanowiące odpowiednio załącznik nr 1 i nr 2 do zarządzenia. Zgodnie z § 3 wykonanie zarządzenia zostało powierzone Dyrektorowi Miejskiego Zakładu Gospodarczego w B., natomiast w § 4 postanowiono, że wchodzi ono w życie z dniem 1 września 2011 r. W przyjętym zarządzeniem regulaminie stanowiącym załącznik nr 1 określono administratora parkingów, zasady ich funkcjonowania, warunki pozostawiania samochodów i zakres odpowiedzialności administratora oraz stawki za parkowanie. Ustalono krąg osób zwolnionych z opłat za parkowanie oraz osób mogących ubiegać się o zgodę na bezpłatne parkowanie, wysokość opłaty administracyjnej za wydanie abonamentu mieszkańca uprawniającego do bezpłatnego parkowania i warunki jego wydania. W § 7 regulaminu ustalono warunki wykupienia abonamentu parkingowego przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą na terenie miasta oraz posługiwania się kartą abonamentową, a także wysokość opłaty za abonament i zasady udostępniania miejsc parkingowych posiadaczom bezpłatnych kart parkingowych, kart osób niepełnosprawnych, zgód na parkowanie i abonamentów parkingowych. W stanowiącym załącznik nr 2 regulaminie Parkingu przy ul. [...] określono jego administratora i zasady funkcjonowania, z wykluczeniem odpowiedzialności administratora za szkody. W § 3 określono stawki za parkowanie, w § 4 wprowadzono zasadę zawierania umowy w formie pisemnej i minimalny okres, na jaki może być zawierana, a także przesłanki rozwiązania umowy zawartej na czas nieoznaczony lub oznaczony dłuższy niż 6 miesięcy. W § 5 regulaminu określono zasady i warunki parkowania pojazdów, limit prędkości na terenie parkingu, a w § 6 uprawnienia administratora w sytuacji naruszania przez posiadacza pojazdu postanowień umowy lub regulaminu oraz obowiązki posiadacza pojazdu w przypadku rozwiązania umowy. W § 7 zawarto regułę, że o każdym przypadku nie przestrzegania przez posiadacza pojazdu postanowień regulaminu spełniającym znamiona czynu zabronionego administrator zawiadomi organy ścigania, a posiadacz pojazdu poprzez zawarcie umowy wyraża zgodę na warunki regulaminu i zobowiązuje się do jego przestrzegania. Skargi do sądu administracyjnego na to zarządzenie zostały wniesione przez S. K. i przez Wojewodę [...], zarządzeniem Sądu z 29 lipca 2014r., sygn. II SA/Gl 975/14, zostały połączone do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Gl 800/14. Skarga S. K. została poprzedzona wezwaniem Prezydenta Miasta B.do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] r., które wpłynęło do organu [...] r. Organ wezwania nie uwzględnił, o czym poinformowano skarżącego pismem z [...] r., doręczonym [...] r. Skarga nadana w urzędzie pocztowym listem poleconym w dniu [...] r. została wniesiona w terminie. W swojej skardze S. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta z [...] r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podał, że zarządzenie narusza jego interes prawny, albowiem został obciążony opłatami za parkowanie wbrew przepisom prawa, na dowód czego dołączył kopie paragonów. Zarzucił, że parkowanie na drogach publicznych może być płatne, ale wymaga to ustalenia stref płatnego parkowania i ustalenia opłaty (art. 13b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych). Kompetencje w tym zakresie posiada jedynie rada gminy. Wprowadzenie opłat zarządzeniem organu wykonawczego rażąco narusza art. 13b ust. 3 i 4 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda w swojej skardze wniósł alternatywnie o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta B. z [...] r. w części określonej w § 1, jako sprzecznej z art. 13b ust. 3-5 ustawy o drogach publicznych lub o stwierdzenie wydania § 1 zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podano, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie § 3 lit. b uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] r. w sprawie powołania Miejskiego Zakładu Gospodarczego w B.– samorządowego zakładu budżetowego, a w § 1 wprowadzono regulamin miejskich parkingów płatnych funkcjonujących w wydzielonych częściach pasa drogowego i placach miasta. Regulamin ten wyznacza strefy płatnego parkowania, wysokość opłat w tych strefach, sposób ich uiszczania i zasady wydawania kart parkingowych, w tym abonamentów. Przedmiot regulacji wkracza w zakres uregulowany art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.- dalej u.d.p.). Organem uprawnionym do ustanowienia stref płatnego parkowania w gminie jest rada, działająca na wniosek wójta, zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem (art. 13 b ust. 2 i 3 ustawy). Ustalając strefę płatnego parkowania rada ustala wysokość stawek opłaty, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników dróg, określa sposób pobierania opłat. Stawki opłat mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania (art. 13b ust. 5 ustawy). Przepisy art. 13b ustawy wyraźnie rozgraniczają kompetencje organów stanowiących (art. 13b ust. 3-5) i wykonawczych (art. 13b ust. 6-7). Zawarte w nich upoważnienie dla organu stanowiącego stanowi delegację do wydania aktu w rozumieniu art. 94 Konstytucji, wymagającego właściwego ogłoszenia w dzienniku urzędowym z uwzględnieniem vacatio legis. Wydając zaskarżone zarządzenie Prezydent Miasta wkroczył w kompetencje organu stanowiącego, czym rażąco naruszył art. 13b ust. 3-5 u.d.p. i uchybił wymaganiom stawianym aktom prawa miejscowego. Akt ten wywołał jednak skutki, albowiem użytkownicy dróg na jego podstawie uiszczali opłaty. Okoliczność ta uzasadnia stwierdzenie nieważności zarządzenia w zakwestionowanej części. W odpowiedziach na skargi Prezydent Miasta B. wniósł o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że zarządzenie zostało podjęte w trybie art. 30 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.). Parkingi zorganizowane zostały na gruntach stanowiących własność gminy, oddanych Miejskiemu Zakładowi Gospodarczemu, stanowiącemu samorządowy zakład budżetowy, w trwały zarząd lub w dysponowanie na cele związane z prowadzoną działalnością parkingową, do dnia ustanowienia trwałego zarządu. Część miejsc parkingowych zlokalizowanych w pasach dróg publicznych dotyczy miejsc udostępnionych Zakładowi na tzw. wyłączność na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., każdorazowo na podstawie decyzji o zajęciu pasa drogowego na wniosek zakładu, za opłatą z tego tytułu, obliczaną wedle stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, przyjętych uchwałą rady gminy. Prezydent jest uprawniony do ustalenia stawek opłat na przedmiotowych parkingach jako mocodawca kierownika Miejskiego Zakładu Gospodarczego, prezydent miasta ustalił stawki za parkingi w związku z ograniczonym zakresem umocowania kierownika Zakładu, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 47 u.s.g. Podniesiono, że nie istnieją przeszkody do urządzenia parkingów w pasie drogi publicznej, może to nastąpić bądź w trybie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. w formie decyzji o zajęciu pasa drogi na cele wyłączności, bądź umownie w trybie art. 22 u.d.p., dopuszczalne jest oddanie w dzierżawę terenu pasa drogi publicznej na urządzenie ogólnodostępnych miejsc parkingowych (wyrok WSA w Gdańsku z 28 listopada 2012 r., sygn. I SA/Gd 877/12). Ustawa nie ogranicza też kręgu podmiotów, na rzecz których może to nastąpić. W opisanym wyżej zakresie rada gminy nie ma kompetencji do ustalania stawek za parkowanie. Jednocześnie w odpowiedziach na skargi stwierdzono, że na terenie B. nie doszło do ustalenia stref płatnego parkowania w rozumieniu art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Pobieranie opłat za parkowanie na wyznaczonych miejscach pasa drogi publicznej, oddanych w wyłączną dyspozycję Miejskiemu Zakładowi Gospodarczemu na podstawie decyzji o zajęciu pasa drogowego w celu urządzenia ogólnodostępnych miejsc parkingowych nie narusza przepisów ustawy o drogach publicznych i kompetencji rady gminy do ustalania stref płatnego parkowania i opłat za parkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ta kompetencja zobowiązuje sąd do uwzględnienia okoliczności mających znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od skuteczności argumentów skargi. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest akt wydany przez Prezydenta Miasta, określony jako zarządzenie. Jak podkreślono w odpowiedziach na skargi i jak potwierdza podstawa prawna podana w zaskarżonym zarządzeniu, zostało ono wydane z powołaniem się na przepis § 3 lit. b uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z [...] r. w sprawie powołania Miejskiego Zakładu Gospodarczego w B. - samorządowego zakładu budżetowego. Zgodnie z tym przepisem, powołany uchwałą Zakład realizuje zadania w zakresie dróg, ulic i placów poprzez prowadzenie i utrzymywanie miejsc parkingowych zlokalizowanych na obszarze miasta, pozostających w dyspozycji Zakładu. W sprawie nie jest przedmiotem badania ani kwestia legalności powołania przedmiotowego Zakładu, ani legalność prowadzenia przez ten Zakład parkingów, w tym położonych w pasach dróg publicznych, czy legalności zajmowania pasów drogi na cele parkingowe. Należy się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonych w odpowiedziach na skargi, że możliwe jest zawieranie przez zarząd drogi umów dotyczących gruntów położonych w pasach drogowych i oddawanie ich w najem, dzierżawę lub użyczanie na cele związane z potrzebami ruchu drogowego oraz na cele związane z potrzebami użytkowników ruchu drogowego na podstawie art. 22 u.d.p., co jednak w sprawie nie ma miejsca, a regulacja ta nie pozostaje w związku z okolicznościami sprawy. Możliwe jest także udzielanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p., także jednak ta regulacja nie rozstrzyga o legalności działania Prezydenta Miasta w zakresie objętym zarządzeniem, wymienione przepisy nie odnoszą się bowiem do kwestii ustalania wysokości opłat i zasad korzystania z parkingów prowadzonych przez samorządowy zakład budżetowy. Jako podstawę prawną do ustalenia opłat za korzystanie z parkingów prowadzonych przez samorządowy zakład budżetowy wskazano w odpowiedziach na skargi przepisy art. 30 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 47 u.s.g., pierwszy z tych przepisów stanowi, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, zaś drugi, że kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta. Z tych regulacji wyprowadzono wniosek, że w zakresie, którego nie obejmuje pełnomocnictwo, uprawniony do jego udzielenia organ wykonawczy gminy, gospodarujący mieniem komunalnym, może określić opłaty za korzystanie zasady z miejskich parkingów. Wniosek ten jest wadliwy, albowiem pomija regulację dotyczącą zasad gospodarowania mieniem gminnym, zawartą w ustawie z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236). W ustawie tej zostały określone zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ustawy). Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 ustawy). Taki charakter zadań użyteczności publicznej ma przeznaczenie i wykorzystywanie nieruchomości gminnych na parkingi oraz zarządzanie tymi terenami przez samorządowy zakład budżetowy, który jest dozwoloną formą organizacyjna prowadzenia gospodarki komunalnej przez jednostkę samorządu terytorialnego. W zakresie takiej kwalifikacji działalności związanej z prowadzeniem parkingów miejskich Sąd podziela stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. II S/Wr 245/11. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, do kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego należy zarówno wybór sposobu prowadzenie i form gospodarki komunalnej, jak i określanie wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W zakresie określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z jej art. 4 ust. 2, uprawnienia mogą być powierzone przez organy stanowiące organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego, taka sytuacja nie miała jednak w sprawie miejsca i na działanie na podstawie powierzenia zadań przez radę gminy Prezydent Miasta się nie powołuje. Zgodnie zatem z art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, za jakie należy uznać parkingi miejskie. Wprawdzie uprawnienie to może zostać przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego powierzone organom wykonawczym tych jednostek, jednakże powierzenie to winno nastąpić przed podjęciem aktu określającego wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, dla niniejszej sprawy ta możliwość nie ma zatem znaczenia. W konsekwencji ustalenie w drodze zarządzenia regulaminów parkingów miejskich, obejmujące zasady odpłatności, stawki opłat za parkowanie i wydawanie kart parkingowych, a także zwolnienia z opłat, narusza w istotny sposób art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 7 Konstytucji, wprowadzający zasadę działania organów władzy na podstawie i w granicach prawa. Bez powierzenia przez radę gminy na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy Prezydent Miasta nie posiada uprawnienia do określania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie Sąd stoi na stanowisku, że zawarcie w zarządzeniu organu wykonawczego gminy przepisów obowiązujących podmioty znajdujące się poza administracją danej jednostki samorządu czyni takie zarządzenie aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., sygn. III SA/Kr 228/12). Ustalanie cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej ma charakter aktu prawa miejscowego. W konsekwencji umieszczenie takiej regulacji w zarządzeniu daje postawę do traktowania go pod względem materialnym jako aktu prawa miejscowego, wymagającego w szczególności prawidłowego ogłoszenia. Wymóg taki nie został jednak w niniejszej sprawie spełniony, zarządzenie nie przewiduje publikacji i określa samodzielnie datę wejścia w życie, co narusza art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172). Jednocześnie powszechnie obowiązujący charakter podjętego aktu daje podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu, bez uwzględniania skutków upływu czasu od dnia podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego S. K. postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.