II GSK 394/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Bk 342/14 w sprawie ze skargi N. G. E. A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz N. G. E. A. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 342/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu sprawy ze skargi N. G. E. A. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w B. (dalej: Spółka lub strona) na decyzję z dnia [...] maja 2014 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Dyrektor), [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości, w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., w pkt 2 stwierdził, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości, w pkt 3 zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz N. G. E. A. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa w B. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Spółka w dniu [...] maja 2013 r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w B. kontynuacyjny wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Zadeklarowano pakiet 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni [...] ha. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Spółka złożyła zmianę do wniosku oraz wycofanie części wniosku, w wyniku której wycofana została z płatności działka rolna ZA o powierzchni [...] ha, działka rolna ZB o powierzchni [...] ha, działka rolna ZC o pow. [...] ha, zmniejszając tym samym powierzchnię deklarowaną w wariancie 5.1 do [...] ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [...] lutego 2014 roku przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości za 2013 r. Orzekając na skutek odwołania strony Dyrektor decyzją z dnia [...] maja 2014 roku utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2014 roku. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w strona złożyła zmianę do pierwotnie złożonego wniosku o przyznanie płatności oraz wycofała część wniosku. Żądania te zostały przez organ uwzględnione. Początkowo deklarowano powierzchnię [...] ha, zaś po zmianie i wycofaniu wniosku w zakresie [...] ha, pozostała powierzchnia [...] ha. Strona składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań przez okres [...] lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia [...] marca 2012 r. do [...] marca 2017 r. Ponadto, podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2012 w ramach pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni [...] ha, strona zobowiązała się między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Natomiast w roku 2013 powierzchnia realizacji zobowiązania w pakiecie 5 wynosiła tylko [...] ha. Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofała obszar [...] ha z powierzchni podjętego zobowiązania w ramach pakietu 5, co potwierdza złożone w dniu [...] sierpnia 2013 r. wycofanie części wniosku z programu rolnośrodowiskowego. W związku z naruszeniem § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, dotyczącym zachowania występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, zastosowano § 38 ust. 6 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których stanowi w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Uzasadniając zasadność skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W ocenie Sądu I instancji w sprawie nie podjęto żadnych czynności w celu ustalenia, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie jest już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych, ewentualnie nie jest już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Bez wyjaśnienia tych okoliczności nie jest możliwe zastosowanie w sprawie w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Brak wskazanych ustaleń uzasadnia dodatkowo stwierdzenie naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a., a stosowanej na podstawie art. 21 ust. 1 tej ustawy. Dyrektor zaskarżając wyrok w całości domagała się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 38 ust. 6 i 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia i art. 2 lit c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L nr 316 z 02.12.2009 - poprzez uznanie, że niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków rolnych i elementów krajobrazu rolniczego nie użytkowanych rolniczo, należy rozumieć wyłącznie jako dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo z wykluczeniem przypadków, gdy wnioskodawca dokonuje zmniejszenia powierzchni gruntów z innych przyczyn; 2) błędną wykładnię § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania Program rolnośrodowiskowy objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 poprzez przyjęcie, że wynikający z tego przepisu obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, w sytuacji gdy rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, wyklucza zastosowanie sankcji z § 38 ust. 8 rozporządzenia. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie NSA nie ma ona usprawiedliwionych podstaw prawnych, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ramach zarzutu kasacyjnego Dyrektor twierdzi, że Sąd I instancji naruszył prawo dokonując wadliwej wykładni § 38 ust. 6 i ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 tego aktu oraz art. 2 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009, bowiem błędnie przyjął, że niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonego w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałego użytku rolnego i elementu krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo oznacza wyłącznie zmianę uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, przez co grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych przestaje być gruntem nieużytkowanym rolniczo, a nie odnosi się do zmniejszenia powierzchni gruntów objętych programem rolnośrodowiskowym nawet wówczas, gdy następuje to z innych przyczyn niż zmiana lub zniszczenie uprawy. Zdaniem organu takie rozumienie treści wskazanych przepisów jest niczym nieuzasadnionym zawężeniem terminu "nie zachował", do którego odwołuje się § 38 ust. 6 i ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Konsekwencją tej wadliwości wyroku jest błędna wykładnia § 39 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia i pogląd, że przewidziana w tym przepisie sankcja 20% pomniejszenia płatności rolnośrodowiskowej w danym roku płatności może być wiązana tylko ze zmianą lub zniszczeniem uprawy, a nie ze zmniejszeniem powierzchni, na której jest realizowany program rolnośrodowiskowy. Sformułowany w taki sposób zarzut kasacyjny jest nietrafny. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że stasowanie 20% zmniejszenia w płatności rolnośrodowiskowej możliwe jest tylko w przypadku ścisłej i zwężającej wykładni przepisów rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Konieczność takiego rozumienia treści tych przepisów, jak trafnie podkreślił WSA w Białymstoku, wynika z ich charakteru, zatem ta cecha powinna być punktem wyjściowym metody i rezultatu przyjętej wykładni. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśla, że w tym zakresie powinna mieć zastosowanie wykładnia językowa zwrotu "nie zachował", do którego odwołuje się § 38 ust. 8 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Sąd II instancji zasadniczo podziela ten pogląd, jednak równocześnie zauważa, że taka wykładnia nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu I instancji, bowiem rezultatu tej wykładni nie można odrywać od treści całego § 38 rozporządzenia. Przepis § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego stanowi, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Według § 4 ust. 2 pkt 1 - powołanego w treści przytoczonego wyżej przepisu, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c/ rozporządzenia.Komisji (WE) nr 1120/2009 zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi" oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo tworzące ostoje dzikiej przyrody. Nie powinno budzić wątpliwości,że niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w rozumieniu § 38 ust. 8 jest naruszeniem obowiązku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Przypomnieć należy, że w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, jednym z warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest realizowanie 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego obejmującego wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że “nie zachowanie", o którym stanowi § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma miejsce w razie zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej w zasadzie jest uzasadnione. Niewątpliwie bowiem w takiej sytuacji grunty nie są już zajęte pod uprawę traw lub innych pasz zielonych naturalnych samosiewnych lub wysiewnych, a skoro tak, to rolnik nie realizuje zobowiązania rolnośrodowiskowego. Nie są to jednak jedyne przypadki "niezachowania" - o którym stanowi § 38 ust. 8. Prawodawca wskazał zatem na "niezachowanie" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo "w wyniku" przeniesienia lub utraty posiadania gruntów". Skoro tak, to przyjąć trzeba, że przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów, na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo jest rodzajem niezachowania trwałych użytków I zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. W konsekwencji - co do zasady - tego rodzaju niezachowanie trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo skutkować winno zmniejszeniem płatności na zasadach określonych § 38 ust. 8. Wskutek tego rodzaju "nie zachowania" trwałych użytków zielonych rolnik także nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W ust. 9 § 38 prawodawca ustanowił jednak wyjątek, który dotyczy w sposób jednoznaczny niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, jednak pod określonym warunkiem, że do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Nie ulega zatem wątpliwości, że sam fakt niezachowania trwałych użytków zielonych w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów, na których występują takie użytki, nie jest wystarczający do odstąpienia od stosowania § 38 ust.8 rozporządzenia. Należy także wyjaśnić, że użyty przez ustawodawcę zwrot "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" oznacza powierzchnię trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, nieużytkowanych rolniczo, "niezachowaną" w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania gruntów. Należy przy tym mieć na uwadze, że zmniejszanie płatności, o którym mowa w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym, rozważane jest na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności, czyli przed jej przyznaniem. Tymczasem wprowadzone przez prawodawcę zastrzeżenie "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" co do "przyznania płatności" posługuje się czasem przeszłym. Rzecz zatem w tym, by nie miało miejsca przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do gruntów, na których występują trwałe użytki zielone, a których rolnik "nie zachował" (już nie posiadał) wskutek przeniesienia lub utraty posiadania. Warunek z § 38 ust. 8 rozporządzenia nie zostanie spełniony, a więc zmniejszenie będzie miało zastosowanie, gdy w chwili uprzedniego przyznawania płatności rolnośrodowiskowej do gruntów (wskazanych w przepisie § 38 ust. 1) powierzchnia tych gruntów, nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia lub utraty posiadania została zmniejszona, bo wtedy rolnik "nie zachował" tych gruntów. Gdyby każdy przypadek uprzedniego przyznania płatności rolnośrodowiskowej eliminował wyjątek ustanowiony § 38 ust. 9 instytucja odstąpienia od zmniejszenia aktualnie dochodzonej przez rolnika płatności w gruncie rzeczy nie znajdowałaby zastosowania. W rozpoznawanej sprawie brak jest ustaleń co do spełnienia warunku z § 38 ust. 8 rozporządzenia 2013 r. w przedstawionym wyżej rozumieniu. Organ administracji podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie przyjął, że Spółka nie zachował występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i w konsekwencji zastosował 20% zmniejszenie płatności. Zasadnie Sąd I instancji wytknął, że z decyzji nie wynikało co w istocie było przyczyną zastosowania w stosunku do Spółki zmniejszenia. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, czy w związku z wycofaniem części wniosku i zmniejszeniem powierzchni realizacji zobowiązania, nastąpiła zmiana uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej, w wyniku czego grunt nie był już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw roślin zielonych ewentualnie, czy nie był już gruntem nieużytkowanym rolniczo. Z tych też względów uchylenie wydanej w sprawie decyzji byłoby zasadne. I I Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postepowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.