IV SA/Gl 698/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, , , po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L.P. na pismo Prezydenta Miasta M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy o przyznanie dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 19 lutego 2014 r. L.P. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. wniosek o dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego/Funduszu Pracy w trybie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 z późn. zm.). Następnie pismem z dnia 7 marca 2014 r. znak [...] Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w M., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta M., powiadomił wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu wniosku, powołując się na § 10 ust. 1 pkt 10 Regulaminu przyznawania osobie bezrobotnej, absolwentowi Centrum Integracji Społecznej (CIS) lub absolwentowi Klubu Integracji Społecznej (KIS) dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej w Powiatowym Urzędzie Pracy w M., zgodnie z którym nie można ubiegać się o dofinansowanie na działalność tożsamą prowadzoną pod tym samym adresem z działalnością osoby o pokrewieństwie w linii prostej. Natomiast z informacji pozyskanych przez Urząd wynikało, że syn skarżącej M.B. prowadzi już działalność gospodarczą w K. przy ul. [...] świadcząc między innymi usługi prawnicze. W dniu 24 marca 2014 r. L.B. złożyła pismo, w którym wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej wniosku z dnia 19 lutego 2014 r. Stanowisko organu uznała za nieuzasadnione i podlegające zmianie. Wyjaśniła, że M.B. nie posiada tytułu zawodowego "adwokat", a świadczenie przez niego usług prawnych nie stanowi pomocy prawnej w rozumieniu ustawy Prawo o adwokaturze. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy w M., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. znak [...] poinformował zainteresowaną, że w następstwie złożonych wyjaśnień wniosek o dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego został zaopiniowany pozytywnie pod warunkiem dostarczenia dokumentacji drugiego poręczyciela, który spełni wymogi Regulaminu. Z kolei w piśmie z dnia 11 kwietnia 2014 r. L.P. kwestionowała stanowisko organu, że złożone przez nią wyjaśnienia skutkują pozytywnym rozpoznaniem wniosku, który Urząd miał obowiązek rozpatrzyć do 20 marca 2014 r. pozytywnie, jak należy wnioskować z treści pisma z 7 kwietnia 2014 r.. Podniosła, że tylko na skutek błędu podmiotu rozpoznającego jej wniosek do 31 marca 2014 r. nie doszło do zawarcia umowy. Zaznaczyła, że skoro sprawa nie toczyła się w postępowaniu odwoławczym nie mogła oczekiwać na prawomocność decyzji i w dniu 1 kwietnia 2014 r. zgłosiła działalność gospodarczą zgodnie z treścią wniosku, że rozpocznie ją w kwietniu 2014 r. W związku z tym domagała się podjęcia przez organ dalszych czynności. Pismem z dnia [...] r. nr [...] organ poinformował L.P. o przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wskazał podstawy zajętych w sprawie stanowisk. Jednocześnie poinformował, że z uwagi na fakt utraty statusu osoby bezrobotnej z powodu rozpoczęcia działalności gospodarczej z dniem 1 kwietnia 2014 r. nie ma możliwości zawarcia umowy przyznającej dofinansowanie na działalność gospodarczą. Pismo to doręczono zainteresowanej w dniu 14 maja 2014 r. W dniu 5 czerwca 2014 r. L.P. złożyła w Powiatowym Urzędzie Pracy w M. ostateczne wezwanie przedsądowe do zawarcia umowy przyznającej dofinansowanie na podjęcie działalności gospodarczej. Następnie pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. wyżej wymieniona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zaskarżyła czynności organu w części odmawiającej jej prawa do zawarcia umowy w przedmiocie przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie wniosku z dnia 19 lutego 2014 r. o przyznanie jednorazowo środków z Europejskiego Funduszu Społecznego na podjęcie działalności gospodarczej. Na tej podstawie domagała się stwierdzenia bezskuteczności czynności organu polegających na rozpatrzeniu negatywnie wniosku z dnia 19 lutego 2014 r. w piśmie organu z dnia [...] r., a tym samym uchyleniu się organu od zawarcia umowy i wypłaty środków w kwocie 21 000 zł oraz do uznania jej uprawnienia do przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej i zawarcia umowy w tym zakresie oraz wypłatę środków stanowiących przedmiot postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, jako nadanej po terminie, względnie oddalenie, jako bezzasadnej. Uzasadniają odrzucenie skargi organ wskazał, że skarżąca dnia 11 kwietnia 2014 r. wezwała organ do podjęcia czynności związanych z realizacją prawa do jednorazowych środków z Europejskiego Funduszu Społecznego. Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie w dniu 28 kwietnia 2014 r., które skarżąca odebrała w dniu 14 maja 2014 r., natomiast skarga została złożona w Urzędzie Miasta M. w dniu 17 czerwca 2014 r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu skarżąca oświadczyła, że zaskarża czynność organu zawartą w treści pisma z dnia [...] r. polegającą na odmowie zawarcia z nią umowy w przedmiocie przyznania dofinansowania na podjecie działalności gospodarczej w wysokości 21 000 zł na podstawie jej wniosku oraz wypłaty tych środków pomimo, że w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. organ pozytywnie wniosek ten rozpatrzył. Jednocześnie wykazała, że skarga została nadana w dniu 13 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stwierdzenie wystąpienia braku przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W pierwszej kolejności rozważenia zatem wymagało, czy skarga L.P. podlega kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Tym samym ocena dopuszczalności skargi wymagała ustalenia czy w postępowaniu w sprawie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej zapadają akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a. P.p.s.a. Kwestia przyznania lub odmowy przyznania jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, o jakie ubiegała się skarżąca, została uregulowana w przepisach ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm. dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia") oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2012 r. w sprawie dokonywania z Funduszu Pracy refundacji kosztów wyposażenia i doposażenia stanowisk pracy skierowanego bezrobotnego oraz przyznawania środków na podjęcie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2012 r. poz. 457), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia starosta z Funduszu Pracy może przyznać bezrobotnemu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, w tym na pokrycie kosztów pomocy prawnej, konsultacji i doradztwa związane z podjęciem tej działalności, w wysokości określonej w umowie, nie wyższej jednak niż 6-krotnej wysokości przeciętnego wynagrodzenia, a w przypadku gdy działalność jest podejmowana na zasadach określonych dla spółdzielni socjalnych, wysokość przyznanych bezrobotnemu środków nie może przekraczać 4-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka założyciela spółdzielni oraz 3-krotnego przeciętnego wynagrodzenia na jednego członka przystępującego do spółdzielni socjalnej po jej założeniu. Przy czym po myśli art. 9 ust. 7 tej ustawy czynności w tym zakresie może wykonywać na mocy upoważnienia dyrektor powiatowego urzędu pracy. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania bezrobotnemu jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej, o których mowa w art. 46 ust 1 pkt 2 cyt. ustawy regulowało natomiast wymienione wyżej rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2012 r. (określając je "dofinansowaniem" - § 1 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z § 7 ust. 3 tego rozporządzenia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie starosta powiadamia bezrobotnego, absolwenta CIS lub absolwenta KIS w formie pisemnej, w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku. W przypadku nieuwzględnienia wniosku starosta podaje przyczynę odmowy. Pozytywna ocena wniosku bezrobotnego jest przesłanką do zawarcia między bezrobotnym a starostą umowy cywilnoprawnej, która stanowi podstawę dofinansowania - § 8 ust. 1 rozporządzenia. Z powyższych regulacji wynika, że postępowanie w sprawie przyznania osobie bezrobotnej jednorazowo środków na podjęcie działalności gospodarczej dzieli się na dwa etapy. Pierwszy polegający na ocenie przez starostę, czy złożony wniosek może być uwzględniony ze względu na spełnienie warunków określonych w § 6 ust. 3 i 4 oraz § 7 pkt 2 lit a - c rozporządzenia i ze względu na dysponowanie przez starostę środkami na jego sfinansowanie. Drugi - polega na zawarciu z podmiotem, wobec którego pozytywnie załatwiona została sprawa administracyjna, umowy cywilnej określającej wysokość i warunki dofinansowania (art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia oraz § 8 rozporządzenia). Odnosząc się do charakteru pisma o którym mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia, stwierdzić należy, iż przepis ten nie statuuje formy decyzji administracyjnej, jako sposobu zakończenia sprawy o odmowie przyznania dofinansowania, ale określa, że wnioskodawca otrzymuje jedynie pisemne powiadomienie o odmowie uwzględnienia wniosku, w którym podaje się przyczyny odmowy. Nie można domniemywać, iż pismo to stanowi decyzję administracyjną skoro ustawodawca wyraźnie przesądził formę, w jakiej przedsiębiorca jest powiadamiany o odmowie przyznania środków -pismo z podaniem przyczyny odmowy. Ponadto w art. 9 ust. 1 pkt 14 ustawy o promocji zatrudnienia ustawodawca wyraźnie określił w jakich sprawach z zakresu opisanym przez ww. ustawę starosta wydaje decyzje administracyjne, do których nie zaliczył spraw w przedmiotowym zakresie. Powyższy katalog ma charakter zamknięty, a więc w innych sprawach starosta nie wydaje decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r. o sygn. I OSK 1736/11 – dostępny w Internecie - w CBOSA). Natomiast Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pismo o którym mowa w § 7 ust 3 rozporządzenia stanowi czynność z zakresu sprawy administracyjnej. Dotoczy ona bowiem uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, ma charakter publiczny i jest podejmowana w sprawie indywidualnej. Pismo to stanowi zatem czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 56/13 publ. w Internecie w CBOSA). Wobec tego stwierdzić należy, iż na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszczalna jest skarga na czynność, o której mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę, której przedmiotem, po jego ostatecznym sprecyzowaniu, uczyniła czynność organu zawartą w treści pisma z dnia [...] r., polegającą na odmowie zawarcia umowy w przedmiocie przyznania dofinansowania na podjęcie działalności gospodarczej i wypłaty środków, pomimo pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o dofinansowanie w piśmie z dnia 7 kwietnia 2014 r. Tymczasem odmowa zawarcia umowy, w sytuacji gdy organ powiadomił o uwzględnieniu wniosku o przyznanie dofinansowania, jest czynnością podjętą w ramach drugiego etapu postępowania o przyznanie dofinansowania dotyczącego zawarcia umowy cywilnej. W takiej sytuacji czynności podjęte na tym etapie nie mają charakteru administracyjnoprawnego, a zatem nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wobec tego skarga na odmowę zawarcia umowy nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne i dlatego z tego powodu jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Tylko bowiem czynność polegająca na odmowie uwzględnienia wniosku o dofinansowanie wraz z podaniem przyczyn tej odmowy podlega kontroli sądów administracyjnych. Natomiast gdyby uznać, że pismo Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w M. z dnia [...] r. czynność taką wyraża, to skarga również byłaby niedopuszczalna. Wniesienie skargi na tego typu czynność musi być bowiem poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. wprowadza bowiem zasadę, iż skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jeżeli zaś ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a ustawy P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.).Tymczasem skarżąca pismo organu z dnia [...] r. odebrała w dniu 14 maja 2014 r., zatem termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 28 maja 2014 r. Natomiast w odpowiedzi na to pismo skarżąca pismem z dnia 5 czerwca 2014 r. wezwała organ do zawarcia umowy przyznającej dofinansowanie. Zatem gdyby uznać wskazane pismo za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to zostało ono wniesione po upływie ustawowego czternastodniowego terminu od otrzymania stanowiska organu zawartego w piśmie z dnia [...] r. Oznacza to, że również wówczas skarga podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji. ----------------------- Sygn. akt IV SA/GI 698/14 3