II SA/Rz 1387/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić Gminie [...] kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. II SA/Rz 1387/14 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 12 ust. 4, art. 18 ust. 1 i 3, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) w związku z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40) orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H. i W. K. za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdującego się na działkach nr 914/1, 914/2, 914/3 oraz 914/4 obr. [...], objętych decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. L.dz. [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...]". Na skutek odwołania H. i W. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta M. [...] z dnia [...] maja 2014 r. jako wydaną w wyniku błędnej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia /w decyzji Wojewody [...] błędnie oznaczono numer decyzji organu I instancji, tj. zamiast prawidłowego [...] w jej sentencji wpisano [...], zaś w uzasadnieniu [...], jednak wobec pozostałych nie budzących wątpliwości danych, w tym co do oznaczenia stron postępowania, Sąd uznał to za oczywistą omyłkę/. Decyzję Wojewody do WSA w Rzeszowie zaskarżyła Gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny _@POCZ@__podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo (§ 2). Stosownie do powyższego, skargę, co do zasady, może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową wywodzoną z istnienia interesu prawnego, tj. związku konkretnej normy prawa materialnego ze swoją sytuacją prawną (jego indywidualnymi prawami i obowiązkami). W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że ostateczną decyzją Prezydenta M. [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej objęte zostały m.in. działki ewidencyjne nr 914/1, 914/2, 914/3 i 914/4 położone w obr. [...], stanowiące własność Gminy [...]. Działki te wchodziły w skład byłego Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]", na terenie którego położona była będąca w użytkowaniu H. i W. K. działka nr [...], względem zlokalizowanych na której nasadzeń, urządzeń i obiektów dochodzą oni odszkodowania. Stosownie do art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości o których mowa w ust. 4 tego artykułu (tj. za nieruchomości które stały się własnością Skarbu Państwa - w odniesieniu do dróg krajowych lub _@POCZ@__@Kodpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1g pkt 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Prezydenta M. [...] decyzji dnia [...] kwietnia 2011 r., w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczyła rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpiła likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany był m.in. wypłacić członkom Polskiego Związku Działkowców odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty, znajdujące się na działkach. W wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, Dz. U. z 2014 r., poz. 40 (obowiązującej od dnia 19 stycznia 2014 r.), przepis ten otrzymał brzmienie: "W przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach". Dokonana powyższą nowelizacją modyfikacja art. 18 ust. 1g pkt 1 nie wprowadziła więc zmian w zakresie podmiotu zobowiązanego do wypłaty przedmiotowego odszkodowania, a dodanym jednocześnie do tego artykułu ust. 1h przesądziła, że obowiązki wynikające z ust. 1g ustalane są w decyzji wydanej przez organ, o którym mowa w art. 12 ust. 4a. W tym kontekście, abstrahując od oceny zasadności żądania H. i W. K., art. 18 ust. 1g pkt 1 wskazanej ustawy, zarówno w brzmieniu sprzed jak i po nowelizacji, przesądza o właściwości Prezydenta M. [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie objętej ich wnioskiem. W postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.). W ocenie Sądu, w przedstawionej sytuacji Gmina [...] nie posiada legitymacji do zaskarżenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] (organu odwoławczego), skoro w I instancji decyzję wydał jej organ (Prezydent M. [...]). Brak jest bowiem możliwości akceptacji sytuacji, w której organ Gminy najpierw wydaje decyzję w sprawie indywidualnej, a następnie Gmina wnosi w tej sprawie skargę zmierzającą do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez swój organ wykonawczy. W takiej sytuacji uprawnienia skargowe Gminy jako osoby prawnej doznają ograniczenia wskutek braku legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd w pełni akceptuje ukształtowane w tym zakresie orzecznictwo sądowe wskazujące, że organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i co za tym idzie, nie ma prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w tym postępowaniu. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło na podstawie ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego (tak m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. II FSK 2500/2010 i z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/2011). Także Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z Konstytucją art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a., w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r. K 32/08 stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Jednostki te nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Tym samym Trybunał nie zgodził się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Stosownie do powyższego należy stwierdzić, że jeżeli organ administracji publicznej - w niniejszym przypadku Prezydent M. [...] - ma przyznaną kompetencję do władczego wykonywania administracji publicznej (wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na gruntach rodzinnych ogrodów działkowych zlikwidowanych w interesie reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego), to nie może wchodzić w pozycję procesową skarżącego. Nałożonych na organ samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji publicznej nie może utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest postępowaniem, w którym rozstrzygany jest spór o prawo pomiędzy organami wykonującymi administrację publiczną, przepisy nie przyznają też organowi I instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący w tej samej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zwrócenia uwagi wymaga, że w przypadku gdy strony postępowania administracyjnego nie są zainteresowane poddaniem kontroli sądowej decyzji organu odwoławczego, a zachodzą przesłanki niezgodności tej decyzji z prawem, skargę na podstawie art. 8 P.p.s.a. mogą wnieść prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Żadne uregulowanie prawne nie stoi na przeszkodzie temu, aby zawiadomienie tych organów w takiej sytuacji pochodziło od Gminy. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w pkt 1-5 tego artykułu (sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, nie uzupełniono jej braków formalnych, sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, zachodzą braki w zdolności sądowej lub procesowej stron). Skoro zatem skargę w niniejszej sprawie złożyła Gmina [...], która nie posiadała legitymacji do zaskarżenia decyzji Wojewody [...] zapadłej w trybie odwoławczym od kończącej postępowanie administracyjne w I instancji decyzji organu tej Gminy (Prezydenta Miasta), skutkuje to odrzuceniem skargi. O zwrocie opłaconego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.