II OW 149/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 18 lipca 2014r. nr WOOŚ-II.070.63.2014.DK o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia powodowanego działalnością gospodarczą prowadzoną przez [...] SA w [...], Oddział [..] na działkach o nr ewid. [...] (obręb [...]) i na działkach [...] (obręb [...]) postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jako organ właściwy w sprawie Wnioskiem z 18 lipca 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] na podstawie art. 22 § 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa) w zw. z art. 4 i 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego między Prezydentem Miasta [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie rozpatrzenia sprawy dotyczącej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, powodowanego działalnością gospodarczą prowadzona przez [...] SA w [...], Oddziału [...], do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 362 ust. 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), przez wskazanie Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem z 9 lipca 2014 r. Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent [...]) na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] (dalej Regionalny Dyrektor bądź RDOŚ) sprawę dotyczącą ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, powodowanego działalnością gospodarczą prowadzona przez [...] SA w [...], Oddział [...] (dalej spółka) na działkach o nr ewid. [...] obręb [...]. Stanowisko o przekazaniu uzasadniono tym, że działalność zakładu powodująca oddziaływanie na środowisko (transport, przeładunek węgla, odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi, eksploatacja urządzeń wodnych) prowadzona jest również na terenach kolejowych zamkniętych (działki [...]), a zgodnie z art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo o ochronie środowiska (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., dalej poś) regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. We wniosku wskazano, że postanowieniem z [...] 2012 r. [nr ...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] [na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 26 § 3 i art. 17 pkt 1 kpa, na wniosek Starosty Sokólskiego] wyznaczyło Prezydenta Miasta Białegostoku, wykonującego zadania starosty do załatwienia sprawy dotyczącej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, powodowanego działalnością gospodarczą prowadzoną przez [...] SA w [...], Oddział w [...] na osiedlu [...] [k. 1 akt ...]. Prezydent Miasta[...] w dniu 10 października 2012 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. W trakcie prowadzonego postępowania w dniu 23.10.2012 r. przeprowadził wizję lokalną na działkach o nr ewid. [...], obręb [...] objętych postępowaniem, na których prowadzona jest działalność powodująca uciążliwości, o których piszą skarżący. Po niemal roku Prezydent Miasta [...] zakończył prowadzone postępowanie decyzją z dnia [...] 2013 r. [znak DOS-I.6220.1.2012, po rozpatrzeniu sprawy wszczętej z urzędu przez Starostę [...], na podstawie art. 237, 241 ust. 1, art. 238, 239 w zw. z art. 362 ust. 1 poś], zobowiązując [...] SA do sporządzenia przeglądu ekologicznego działalności przeładunku, kruszenia, sortowania i składowania węgla, prowadzonej w zakładzie [...] SA, zlokalizowanym na wyżej wymienionych działkach [dalej decyzja z k. 132-151 akt [...]]. Regionalny Dyrektor podkreślił, że postępowanie, ani zakres przedmiotowy decyzji nie obejmował działek na terenach kolejowych zamkniętych tj. działek [...], powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Od decyzji [...] 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołał się [...] SA. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] 2013 r. uchylił decyzję [...] 2013 r. w całości przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta [...]. Spółka zaskarżyła decyzję z [...] 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r., II SA/Bk 50/14 oddalił skargę. Ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzili, że Prezydent Miasta [...] jest organem niewłaściwym w niniejszej sprawie. Wnioskiem z 28 listopada 2013 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do SKO w [...] o wyłączenie organu ze względu na brak pracowników merytorycznych i wyznaczenie innego organu do rozpatrzenia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. [nr ..., na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 26 § 3 i art. 17 pkt 1 kpa] SKO w [...] stwierdziło brak podstaw uzasadniających wyłączenie Prezydenta Miasta [...] od załatwienia przedmiotowej sprawy, ze względu na możliwość wyznaczenia innych pracowników do załatwienia sprawy i odmówiło uwzględnienia wniosku o wyłączenie organu [k. 6 akt ...]. Prezydent Miasta [...] pismem z 15 maja 2014 r. wystąpił do Wojewody [...] o udostępnienie decyzji z dnia [...] 2013 r. Wojewody [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę bocznicy kolejowej [...] wraz z infrastrukturą kolejową, przy stacji PKP [...] na działkach o nr ewid. [...] (obręb ...) stanowiącej obszar kolejowy i na działkach o nr ewid. [...] (obręb ...) stanowiących teren zamknięty, co stało się dla Prezydenta Miasta [...] podstawą do przekazania Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...]niniejszej sprawy. Wobec powyższego można wnioskować, że fakt rozpoczęcia przebudowy bocznicy kolejowej stał się dla organu przekazującego kolejnym argumentem do wyłączenia się ze sprawy. Zdaniem Regionalnego Dyrektora, rozbudowa bocznicy kolejowej nie może być źródłem negatywnego oddziaływania ponieważ inwestycja nie została jeszcze zrealizowana. Jak jednoznacznie wynika z pisma [...] SA z dnia 16 czerwca 2014 r., rozbudowa bocznicy kolejowej jest prowadzona w południowej części zakładu, a jej zakończenie planowane jest dopiero na październik bieżącego roku. Dzięki rozbudowie bocznicy przeładunek węgla odbywać się będzie w dużo większej odległości od zabudowań niż dotychczas. Odnosząc się do art. 378 ust. 2 i 2b poś, Regionalny Dyrektor poinformował, że rozbudowa bocznicy kolejowej nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 poz. 1397), w związku z tym nie była przedsięwzięciem i nie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie jest też zdarzeniem, ponieważ inwestycja jeszcze nie powstała, a tym samym nie jest instalacją powiązaną technologicznie (k. 3-4 akt II OW 149/14). W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta [...] wskazał, że postępowania zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. znak OŚ.7631/01/10 i decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2013 r. znak [...] prowadzone były w oparciu o wypis i wyrys działek, do których tytuł własności posiada [...] SA i sąsiednich, z pominięciem działek położonych na terenie kolejowym, uznanych za tereny zamknięte decyzją nr 45 Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI nr 14, poz. 51, ze zm. - Ip. 360, 362 woj. podlaskie), uchyloną decyzją nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MIR poz. 25 - Ip. 424, 427 woj. podlaskie). Organy I instancji w ww. decyzjach oceniały oddziaływanie na środowisko w związku ze skargami mieszkańców, w odniesieniu do interesów osób skarżących tj. terenów znajdujących się na północ od granic zakładu. Zgromadzona w obu postępowaniach dokumentacja zawierała dowody na prowadzenie przez[...] SA w [...], Oddział [...] działalności na działkach nr ewid. [...], do których Spółka posiada tytuł własności, nie uwzględniające prowadzenia działalności na działkach nr ewid. [...] (powstałej w wyniku podziału działki ..., powstałej w wyniku podziału ...) stanowiących tereny kolejowe zamknięte. Zgromadzone w prowadzonym przez Prezydenta Miasta [...]dokumenty, tj.: akta Starosty [...] (postępowanie dotyczące ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia znak [...] i postępowanie dotyczące obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego znak [...]); protokół nr WIOŚ-[...] Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z kontroli przeprowadzonej w dniach 03-17 sierpnia 2012 r. wskazujący na posiadanie pozwoleń na korzystanie ze środowiska wydanych przez Starostę [...], w tym pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych do rowu odwadniającego z dnia [...] 2003 r. znak [...], nie wskazywały na działalność zakładu na terenach zamkniętych. Z tego względu, w rozstrzygnięciach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (decyzja z [...] 2012 r. znak [...]; postanowienia z: [...] 2012 r. znak [...] [...] 2013 r. znak [...]) i w wyroku z 22 maja 2014 r. II SA/BK 50/14 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie stwierdzono, że Prezydent Miasta [...], a wcześniej Starosta [...], nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Prezydent Miasta [...] przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 362 poś, na podstawie protokołu Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z kontroli kompleksowej nr [...] przeprowadzonej w dniach od 20 lutego 2014 r. do 12 marca 2014 r. powziął informację, że pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych do rowu odwadniającego z dnia [...] 2003 r. znak [...] wydane przez Starostę [...] zostało wygaszone decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie nr [...] z [...] 2012 r. znak [...] (dalej decyzja z, z uwagi na to, że teren na którym znajdują się urządzenia wodne zaliczony jest do terenów zamkniętych. Jednocześnie decyzją [...] 2012 r. Dyrektor RZGW w Warszawie udzielił [...] SA w [...] pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do ziemi oczyszczonych wód opadowych i roztopowych z terenu [...] SA Oddział [...]. W ustaleniach protokołu z kontroli nr [...] znalazła się informacja o rozpoczęciu budowy bocznicy do przeładunku węgla w południowo-wschodniej części zakładu (pkt VIII), czego potwierdzeniem jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r. znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...] SA, ul. [...] w [...] pozwolenia na rozbudowę bocznicy kolejowej [...] wraz z infrastrukturą kolejową przy stacji PKP [...] na działkach nr [...] obręb 34 [...] stanowiącej obszar kolejowy i na działkach nr [...] obręb [...] stanowiącej teren zamknięty kolejowy. Zakończenie realizacji ww. inwestycji planowane jest w październiku 2014 r. Prezydent [...] wskazał, że w związku z niniejszymi ustaleniami stwierdził, że [...] SA Oddział [...] prowadzi działalność na działkach nr ewid. [...] i na działkach nr ewid. [...], stanowiących teren zamknięty kolejowy, dzierżawiony na podstawie umowy od wielu lat. Zdaniem Prezydenta [...], twierdzenia Regionalnego Dyrektora nie są zasadne, ponieważ rozpoczęcie przebudowy bocznicy kolejowej nie było dla Prezydenta [...] argumentem do wyłączenia się ze sprawy, bowiem przeprowadzona w ramach niniejszego postępowania ponowna analiza dokumentów, uzupełniona o nowe dowody w sprawie wykazała, że działalność [...] SA Oddział [...] jest prowadzona również na terenie zamkniętym kolejowym, którego to faktu żaden z poprzednich organów nie zauważył. Bocznica kolejowa jest obiektem istniejącym, która obecnie jest rozbudowywana. Bocznica kolejowa, na której dokonuje się przeładunku i transportu węgla stanowi niezbędny element działalności zakładu w zakresie obrotu węglem kamiennym, przez co jest technicznie i funkcjonalnie powiązana z pozostałymi procesami kruszenia, sortowania i składowania węgla. Tym samym, działalność [...] SA w zakresie obrotu węglem kamiennym, powoduje emisje do środowiska, postrzegane przez skarżących jako uciążliwe. W związku z powyższym Prezydent [...] uznał, że bocznica kolejowa jest źródłem negatywnego oddziaływania na środowisko, gdyż wchodzi technicznie i funkcjonalnie w układ instalacji, urządzeń i procesów powodujących emisje do środowiska, w tym nadmierne zapylenie pyłem węglowym. Zakończenia inwestycji w październiku 2014 r. nie stanowi argumentu, że "nie może być źródłem negatywnego oddziaływania ponieważ inwestycja nie została zrealizowana" bowiem rozbudowa tej bocznicy kolejowej spowoduje, że transport i przeładunek węgla odbywać się będzie w większej odległości od zabudowań, zgodnie z deklaracją [...] SA (pismo z 16 czerwca 2014 r. - odpowiedź na zarządzenie pokontrolne WIOŚ wydane [...] 2014 r. znak [...]). Prezydent [...] wskazał, że ponieważ sprawa dotyczy ww nieruchomości, organem właściwym w sprawie zgodnie z art. 378 ust. 2 poś jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 ppsa oraz w art. 22 § 1 i 2 kpa. Spór o właściwość (kompetencyjny) zachodzi wówczas kiedy m.in. przynajmniej dwa organy jednocześnie uznają się – jak w przedmiotowej sprawie – za niewłaściwe do załatwienia danej sprawy, stojąc na stanowisku, że organem właściwym jest ten drugi. Nadto do sporu kompetencyjnego dochodzi wówczas jeżeli jest to powiązane ze sprawą indywidualną, w której toczy się dane postępowanie lub został złożony wniosek o wszczęcie postępowania. Oznacza to, że w przypadku sporu kompetencyjnego postępowanie winno być wszczęte na wniosek uprawnionej strony lub innego podmiotu, który przypisuje sobie taką cechę. Dotyczy to także sprawy, w której dany organ wszczął postępowanie z urzędu lecz następnie ma wątpliwości co do swojej właściwości i z tej przyczyny wda się w spór kompetencyjny z innym organem. W przedmiotowym stanie prawnym i faktycznym Starosta [...], po otrzymaniu pisma z 6 sierpnia 2012 r. 119 mieszkańców [...] i pisma z 30 lipca 2012 r. 8 mieszkańców [...] (k. 72, 70 wraz załącznikami akt [...], uzupełnianych pismami dalszych mieszkańców [...] w toku postępowania; k. 10 akt [...]), wszczął z urzędu sprawę dotyczącej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, powodowanego działalnością gospodarczą prowadzona przez [...] SA w [...], Oddziału [...], do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 362 ust. 1 i art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu ówcześnie obowiązującym j.t. Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś). W przedmiotowej sprawie dochodziło uprzednio do zmiany właściwości organów prowadzących postępowanie – po Staroście [...] postanowieniem z [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 26 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 26 § 3 i art. 17 pkt 1 kpa, na wniosek Starosty [...] wyznaczyło Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty, do załatwienia sprawy dotyczącej ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, powodowanego działalnością gospodarczą prowadzoną przez [...] SA w [...], Oddział w[...] (k. 1 akt [...] Ostateczną decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 8, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 19 ust. 1 i art. 82 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę bocznicy kolejowej [...] wraz z infrastrukturą kolejową, przy stacji PKP [...] na działkach o nr ewid. [...] (obręb ...) stanowiącej obszar kolejowy i na działkach o nr ewid. [...] (obręb ...) stanowiących teren zamknięty kolejowy (k. 16a, 20 akt [...]). Teren zamknięty to zgodnie z art. 3 pkt 40 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budowlany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 i z 2013 r. poz. 805 i 829). Przedmiotem działalności [...] SA Oddziału [...], jest w szczególności prowadzenie na dużą skalę działalności powodującej oddziaływanie na środowisko, wskutek transportu, przeładunku węgla w tym między wagonami "tor szeroki" - "tor normalny", kruszenia, sortowania i składowania węgla, odprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi, eksploatacja urządzeń wodnych (k. 383, 384 akt [...]). Zgodnie z art. 378 ust. 2 poś, regionalny dyrektor ochrony środowiska jest właściwy w sprawie przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych. Ustawodawca wskazał w szczególności, że regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem ochrony środowiska (art. 376 pkt 6 poś; M. Górski w: Prawo ochrony środowiska. Komentarz, C.H. Beck 2014 s. 967-968, nb 8). W doktrynie wskazuje się, że kompetencje przekazane regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska w ust. 2 art. 378 poś, mają w odniesieniu do wskazanej kategorii spraw charakter generalny w tym sensie, że wyłączają w tym zakresie kompetencje wszystkich innych organów przewidziane ustawą. Kryterium wyłączenia jest obszar, na terenie którego występuje sprawa będąca przedmiotem kompetencji organu. Wyłączenie dotyczy zarówno właściwości rzeczowej, jak i miejscowej (M. Górski – op. cit. s. 973, nb 8). Jeżeli zatem postępowanie obejmuje nawet w części teren zamknięty, to właściwym dla prowadzenia tego postępowania w całości stał się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...]. Organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 kpa; wyrok SN z 29.5.1991 r., III ARN 17/91, z glosą J. Zimmermanna, PiP 1992/3/108, akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2014, s. 112-113, nb 6). Z art. 19 kpa wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Nie budzi wątpliwości, że z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 1 kpa naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji powoduje nieważność wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, bez względu na jego trafność (wyrok NSA z: 7.10.1982 r., II SA 1119/82, ONSA 1982/2/95; 12.7.1994 r., II SA 781/93, OSP 1995/1/25; 29.11.1999 r., V SA 955/99, Lex 49943; 17.1.2002 r., I SA 1477/00, Lex 81665). Trafnie zatem Prezydent Miasta [...] uznał, że przestał być organem właściwym w sprawie (art. 362 ust. 1 pkt 1, art. 378 ust. 2 i art. 376 pkt 6 poś). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jako organ właściwy do rozpoznania sprawy.