IV SAB/Wa 190/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na przewlekłość Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2004r. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. ustalającej lokalizację gazociągu tranzytowego na terenie województwa [...]. 1. stwierdza przewlekłość postępowania administracyjnego oraz, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie nierozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2004 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji gazociągu tranzytowego na terenie województwa [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania od dnia 10 sierpnia 2004 r. oraz zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia w terminie 30 dni jego wniosku, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] kwietnia 1994 r. Wojewoda [...] wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji gazociągu tranzytowego na terenie województwa [...], która liniami rozgraniczającymi obejmowała jego nieruchomość dot. działki o nr [...] położoną w D. na terenie gm. S.. Następnie pismem z dnia 30 października 1997 r. skierowanym do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożył wniosek stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r. zawiesił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [....]. W wyniku powyższego skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2004 r. wezwał Ministra Infrastruktury o podjęcie zawieszonego postępowania. Skarżący podniósł, że w dniu w dniu [....] kwietnia 2014 r. wezwał Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpatrzenia wniosku z dnia [....] sierpnia 2004 r. i mimo upływu 9 lat i 11 miesięcy Minister Infrastruktury i Rozwoju nie rozpatrzył jego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [....]. W ocenie skarżącego brak jest racjonalnego postępowania organu uzasadniającego trwającą kilkanaście lat przewlekłość. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 20 grudnia 2001 r. wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. z powodu śmierci A. R.. Z uwagi na powyższe Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismem z dnia 7 stycznia 2002 r. zwrócił się do K. R. o nadesłanie postanowienia spadkowego po zmarłym A. R.. Z uwagi na brak udzielenia odpowiedzi, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności do czasu ustania przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania. W ocenie Ministra nie można postawić organowi zarzutu przewlekłości postępowania, skoro było ono zawieszone od dnia 26 lutego 2002 r. Organ wskazał, że w wyniku wpływu pisma skarżącego wzywającego do rozpatrzenia wniosku z dnia [....] sierpnia 2004 r., wystąpił w dniu 30 maja 2014 r. do Sądu Rejonowego w M. o udzielnie informacji, czy prowadzone jest lub czy zostało zakończone postępowanie spadkowe po zmarłym A. R. oraz wskazanie następców prawnych zmarłego. Również pismem z dnia 3 czerwca 2014 r. Minister wezwał K. R. do wskazania, czy jest następcą prawnym po zmarłym A. R., jeżeli tak to wniósł o dostarczenie dokumentów potwierdzających ten fakt. Na wezwania organu udzielono odpowiedzi w której nadesłano odpis postanowienia Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [....] stwierdzającego prawo nabycia spadku po zmarłym A.R., Jednocześnie K.R. nadesłała kopię aktu notarialnego nr [...] dotyczącego udziału spadku po zmarłym i zniesienia własności. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w aktach przedmiotowej sprawy brak było wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2004 r. o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Wojewody [...], jak również brak było dowodów wskazujących, że powyższy wniosek został rozpoznany. Postanowieniem w dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] organ podjął zawieszone postępowanie, z uwagi na powyższe zarzut dotyczący przewlekłości w zakresie nierozpatrzenia wniosku z dnia [....] sierpnia 2004 r. jest bezprzedmiotowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga złożona przez J.W. dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie jego wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji gazociągu tranzytowego na terenie województwa [...] i znajduje oparcie w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zachodzi w przypadku, gdy organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 j.t. z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", i w ten sposób nie wydaje rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym w art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Z akt przesłanych w niniejszej sprawie wynika, że organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na śmierć jednej ze stron. Przede wszystkim podkreślić należy, że zawieszenie prowadzonego przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji gazociągu nastąpiło z urzędu, a to wiązało się z obowiązkiem organu systematycznego kontrolowania, czy przeszkoda w kontynuowaniu postępowania istnieje nadal, czy też przestała istnieć. Z art. 97 par. 2 K.p.a. wynika bowiem wprost obowiązek organu administracji publicznej podjęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W sytuacji zawieszenia postępowania z urzędu, aktywność w kontrolowaniu stanu zawieszenia i potrzeby podjęcia postępowania ciąży głównie na organie. Z tych przyczyn zamieszczona w odpowiedzi na skargę uwaga organu o braku inicjatywy skarżącego w podjęciu postępowania, nie może być uznana za usprawiedliwienie braku działania po stronie organu. Skarżący miał też prawo złożenia wniosku o podjęcie postępowania, co też uczynił. Natomiast organ administracji miał obowiązek bieżącego pilnowania z urzędu ustania przeszkody w kontynuowaniu postępowania zawieszonego z urzędu, jak również obowiązek rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [....] sierpnia 2004 r. Wzgląd na zasadę szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.) i na zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) wymagał od organu administracji aktywności w dociekaniu ustania przyczyny uznanej z urzędu za istotną przeszkodę dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Po drugie zauważyć trzeba, że zawieszenie postępowania dokonane postanowieniem wydanym w lutym 2002 r. miało konkretną przyczynę i tylko jej ustanie lub trwanie może być punktem odniesienia przy ocenie stanu przewlekłości polegającego na niepodejmowaniu postępowania. Zawieszenie postępowania – jak wynika z treści postanowienia z dnia [...] lutego 2002 r. – nastąpiło z powodu śmierci jednej ze stron postępowania. W przypadku przesłanek z art. 97 § 1 pkt 1-3 k.p.k. stosowne obowiązki organu w zakresie dążenia do sprawnego zakończenia postępowania administracyjnego wprowadza art. 99 k.p.a. Stanowi on, że "organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy". W razie zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 organ administracji publicznej jest też obowiązany wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku (art. 30 § 5) (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2013 r.). Organ miał zatem obowiązek systematycznego sprawdzania, czy postępowanie w sprawie ustalenia kręgu spadkobierców jest nadal w toku albo czy zostało ostatecznie zakończone. Kontrola zawieszonego postępowania pod kątem sprawdzenia ustania przeszkody w jego kontynuowaniu dotyczyć może wyłącznie przeszkody uznanej za przyczynę zawieszenia. Powyższa konkluzja nie pozwala na podzielenie stanowiska organu z odpowiedzi na skargę, jakoby stan zawieszenia usprawiedliwiać miał brak działania ze strony organu. Kontroli potrzeby utrzymywania postępowania w stanie zawieszenia, organ nie prowadził, czego potwierdzeniem są akta administracyjne sprawy, w których brak jest adnotacji na okoliczność czynności sprawdzających potrzebę utrzymywania stanu zawieszenia oraz oświadczenie pełnomocnika organu w czasie rozprawy przed Sądem. Niepodejmowanie przez organ działań z urzędu zmierzających do ustalenia czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania niewątpliwie wyczerpuje stan, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Odnosząc się do faktu podjęcia zawieszonego postępowania w dniu [...] lipca 2014 r. Sąd wskazuje, że podziela stanowisko zaprezentowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny postanowienia nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego. Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Należy więc przyjąć, iż wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W konsekwencji, Sąd skargę uwzględnił stwierdzając, że brak jakiejkolwiek aktywności organu w przedmiocie ustalenia ustania przyczyny zawieszenia postępowania przez ponad 12 lat miało charakter rażącego naruszenia prawa. Na wniosek skarżącego Sąd orzekł o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).