II SA/Ol 1100/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 737 zł (słownie: siedemset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na M.M., prowadzącego przedsiębiorstwo pod nazwą [...], karę pieniężną w wysokości 3.000 zł na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) zwanej dalej: u.t.d. oraz w oparciu o ustalenia protokołu kontroli z dnia [...] 2013 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] 2013 r. w O. na terenie Dworca PKS została przeprowadzona kontrola samochodu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował D.D. W chwili kontroli wykonywany był zarobkowy regularny przewóz osób. Kierowca w trakcie kontroli okazał m.in. wypis z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie R. – O. wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Zgodnie z wymienionymi w rozkładzie jazdy przystankami, odjazd z O. powinien odbywać się z przystanku nr 284 przy ul. [...]., jednakże autobus był podstawiony i odjechał z przystanku nr 422 przy ul. [...] Kierowca wyjaśnił, że przeważnie odjeżdża z przystanku nr 284, jednakże w dniu kontroli odjechał wyjątkowo z przystanku nr 422, co zdarzało się już wcześniej, gdy na ul. [...] tworzyły się korki. Kierowca oświadczył, że w dniu kontroli sam podjął decyzję o odjeździe z niewłaściwego przystanku, bez wiedzy pracodawcy, z powodu remontu drogi przy ul. [...]. Utrudnienia na tej ulicy powodują, że nie mógł zabrać pasażerów, gdyż zablokowałby przejazd, co również wpłynęłoby na bezpieczeństwo pasażerów. W tej sytuacji organ stwierdził wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Ponadto organ wyjaśnił, że remont drogi jest okolicznością niezależną od przewoźnika, jednakże trwający kilka miesięcy remont ul. [...] był podstawą do zwrócenia się do organu w celu tymczasowej zmiany przystanku na podstawie art. 20a ust. 2 u.t.d. Od powyższej decyzji M.M. wniósł odwołanie zarzucając naruszenie art. 20a ust. 1 i 2, art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej: k.p.a. Skarżący podniósł, że w żaden sposób nie miał wpływu na powstanie naruszenia spowodowanego przez jego pracownika. Kierowca sam podjął decyzję o odjeździe z niewłaściwego przystanku, bez wiedzy odwołującego. Rozpoczęcie kursu z innego przystanku było spowodowane utrudnieniami w ruchu drogowym na ul. [...]. Trwające roboty drogowe na tej ulicy uniemożliwiły kierowcy zatrzymanie autobusu na przystanku objętym zezwoleniem w celu zabrania pasażerów. Skarżący nie miał wpływu na to, że jego pracownik zatrzyma się na innym przystanku. Poza tym było to zdarzenie incydentalne, zdarzające się wyjątkowo, w sytuacji gdy tworzą się korki z powodu robót drogowych. Niedogodności w obrębie przystanku nr 284 zaczęły występować dopiero od [...] 2013 r. Zatem do momentu stwierdzenia naruszenia warunków zezwolenia trudności istniały 11 dni i nie został przekroczony 14-dniowy termin, po upływie którego przewoźnik ma obowiązek zwrócić się do właściwego organu o wydanie decyzji sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z zeznań kierowcy wynika, iż nie zastosował się on do warunków określonych w zezwoleniu nr [...] rozpoczynając w dniu kontroli przejazd autobusem od przystanku nr 422 przy ul. [...]. w O., który nie jest objęty wskazanym zezwoleniem. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że w dniu kontroli utrudnione było korzystanie z przystanku nr 284. Z materiału zdjęciowego sporządzonego przez kontrolujących wynika fakt wykonywania robót drogowych przy ul. [...], jednakże utrudnienia na drodze nie uzasadniają niestosowania się do warunków zezwolenia. Skarżący jako przyczynę niezatrzymania się na przystanku nr 284 wskazał możliwe zablokowanie przejazdu innym pojazdom w związku ze zwężeniem drogi spowodowanym pracami budowlanymi. W ocenie organu, nie jest to okoliczność uzasadniająca zastosowanie art. 20a u.t.d., gdyż rozpoczęcie przewozu regularnego z przystanku nr 284 było możliwe. Natomiast okoliczność w postaci ewentualnego utrudnienia przejazdu innym pojazdom nie jest usprawiedliwieniem dla ominięcia przystanku nr 284 oraz nie jest przesłanką zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., gdyż zatrzymanie się na przystanku i umożliwienie pasażerom wejścia do pojazdu z zasady trwa maksymalnie kilka minut. Obowiązkiem skarżącego jest wykonywanie przewozu regularnego osób zgodnie z zasadami określonymi w zezwoleniu, w przeciwnym razie nakładana jest kara pieniężna za stwierdzone naruszenia. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w jego ocenie przedsiębiorca nie dołożył staranności w celu uniknięcia popełnienia naruszeń wynikających z działań pracownika, za którego ponosi odpowiedzialność. Z zeznań kierowcy wynika, że kilkukrotnie nie korzystał on z przystanku nr 284, również wtedy gdy na drodze były utrudnienia (korki), które nie uzasadniają odstąpienia od warunków zezwolenia. Natomiast sprawą przedsiębiorcy jest obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Na powyższą decyzję M.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, mimo że skarżący miał prawo nie stosować się do warunków określonych w zezwoleniu, bowiem okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozu w obrębie przystanku nr 284 trwały krócej niż 14 dni; - art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakładającej karę pieniężną, mimo że skarżący nie miał wpływu na powstanie naruszenia; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozu osób w obrębie przystanku nr 284 trwały dłużej niż 14 dni; - art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonych dowodów i uznanie, że pracownik skarżącego w trakcie wykonywania kursu naruszył określone w zezwoleniu warunki przewozu. W uzasadnieniu podniesiono, że z zeznań kierowcy wynika, iż wykonywał przewóz z przystanku nr 422 wyjątkowo, tylko w sytuacji, gdy tworzyły się korki z powodu robót drogowych. Uniemożliwiało to wykonywanie przewozu w sposób zgodny z zezwoleniem i taka sytuacja miała miejsce w momencie kontroli. Utrudnienia w obrębie przystanku nr 284 pojawiły się od [...] 2013 r., chociaż remont ul. [...] trwa już od wielu miesięcy. Do momentu stwierdzenia naruszenia warunków zezwolenia utrudnienia trwały jedynie przez 11 dni, a zatem nie przekraczały ustawowego terminu 14 dni, po upływie którego przewoźnik ma obowiązek wystąpić do właściwego organu w celu wydania decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych zezwoleniu. Skarżący podniósł również, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia spowodowanego przez jego pracownika. Kierowca sam podjął decyzję o odjeździe z niewłaściwego przystanku. Było to spowodowane utrudnieniami w ruchu drogowym na ul. [...]. Zatrzymując się w pobliżu przystanku nr 284 w warunkach zaistniałych w dniu przeprowadzenia kontroli, kierowca zablokowałby przejazd innym autom na zwężonym odcinku drogi i naraziłby na niebezpieczeństwo wsiadających do autobusu pasażerów. Okoliczności te zostały jednak pominięte przez organ odwoławczy, nie ustalono również od kiedy dokładnie trwały prace remontowe w okolicy samego przystanku nr 284. Zdaniem skarżącego, całokształt okoliczności zaistniałych w rozpatrywanej sprawie wskazuje, że w dniu przeprowadzania kontroli zaszły szczególne okoliczności uniemożliwiające kierowcy wykonanie przewozu zgodnie z warunkami zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 tej ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. Z kolei w myśl art. 18b ust. 1 u.t.d., przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2); wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3). Zgodnie z art. 18b ust. 2 u.t.d., podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów (pkt 2); oraz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3). Stosownie do art. 20 ust. 1 u.t.d. w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki. Zgodnie zaś z art. 92a ust. 1 u.t.d., podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Konsekwencją tego rozwiązania jest zapis Lp. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który karą pieniężną w wysokości 3.000 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W rozpoznawanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, że w dniu kontroli, tj. [...] 2013 r. samochód marki [...] o nr rej. [...], którym kierował D.D. odjechał z przystanku w O. przy ul. [...] nr 422 zamiast z przystanku nr 284. Tym samym nie zostały zachowane warunki określone w zezwoleniu nr [...]. W chwili kontroli wykonywany był zarobkowy regularny przewóz osób w ramach przedsiębiorstwa skarżącego. Z zeznań kierowcy wynika, że w dniu kontroli sam podjął decyzję o odjeździe z niewłaściwego przystanku, bez wiedzy pracodawcy, z powodu remontu drogi przy ul. [...]. Utrudnienia na tej ulicy powodują, że nie mógł zabrać pasażerów, gdyż zablokowałby przejazd, co również wpłynęłoby na bezpieczeństwo pasażerów. Zdaniem organów obu instancji, nastąpiło wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, natomiast w sprawie nie miał zastosowania art. 20a ust. 1 u.t.d. Zgodnie z jego brzmieniem, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. W przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2). Prawidłowa wykładnia przepisu art. 20a ust. 1 u.t.d. wymaga powiązania go z treścią ust. 2. Analiza tego zapisu prowadzi do wniosku, że określone w ust. 1 art. 20a u.t.d. odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu (np. dotyczące wyznaczonych przystanków), bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji gdy niezależne od przewoźnika okoliczności trwają maksymalnie 14 dni. Jeżeli przeszkody te trwają dłużej niż 14 dni przewoźnik powinien wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. W ocenie Sądu, podjęte przez organy orzekające rozstrzygnięcia były co najmniej przedwczesne, bowiem zostały oparte na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym tej sprawy. Zaniechanie przez organ wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności dotyczących remontu drogi na ul. [...] oraz, w sytuacji zatrzymania się autobusu na przystanku nr 284, możliwości zablokowania przejazdu innym pojazdom w związku ze zwężeniem spowodowanym pracami budowlanymi na tym odcinku drogi, stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 k.p.a., jak i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. oraz statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów art. 80 k.p.a. Podkreślić wymaga, że z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przepis art. 80 k.p.a. nakazujący organowi dokonywanie oceny w przedmiocie udowodnienia danych okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Nie można zapominać, że stosownie do art. 4 pkt 22 lit."o" u.t.d., w rozumieniu tej ustawy obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają m.in. obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Zgodnie zaś z treścią art. 46 ust. 1 tej ustawy, zatrzymanie i postój pojazdu są dozwolone tylko w miejscu i w warunkach, w których jest on z dostatecznej odległości widoczny dla innych kierujących i nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. Zatem ponownie rozpoznając sprawę organy powinny jednoznacznie ustalić, czy faktycznie w dniu kontroli tj. [...] 2013 r. o godz. 7.48 możliwy był odjazd należącego do skarżącego autobusu z przystanku nr 284 przy ul. [...] w O., w sytuacji prowadzenia robót drogowych na wskazanym odcinku ul. [...] i czy odjazd z tego przystanku nie powodowałby zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub jego utrudnienia. Dopiero wtedy możliwe będzie stwierdzenie, czy wystąpiły niezależne od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt. 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszonych przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490), zaś o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 ustawy ppsa.