II SAB/Łd 144/14

Dnia 26 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 roku sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. do rozpoznania wniosku E. D. z dnia [...] w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od organu na rzecz skarżącej E. D. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SAB/Łd 144/14 Uzasadnienie E.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie udzielenia jej informacji publicznej, obejmującej udostępnienie jednej, dowolnie wybranej, decyzji administracyjnej wydanej w lipcu 2014 r. Skarżąca wskazała, że nie otrzymała żądanej informacji, a jedynie odpowiedź organu, że decyzja administracyjna nie jest informacją publiczną. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi, w której stwierdził, że cecha dokumentu urzędowego, jakim jest decyzja administracyjna, nie jest wystarczającą przesłanką do jej udostępnienia. Tylko treść aktów administracyjnych zawierających informację publiczną podlega udostępnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782), dalej u.d.i.p., stanowi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie jest kwestia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. jest, czy też nie jest, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem jest on organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Kwestią sporną pozostaje zatem wyłącznie to, czy decyzję administracyjną można uznać za informację publiczną. W ocenie Sądu nie można podzielić stanowiska organu, że wnioskowana informacja, w postaci decyzji administracyjnej, nie należy do kategorii informacji publicznej. Raz jeszcze podkreślić należy, że u.d.i.p. przyjęła jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust. 1, że przysługuje ona każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem określonych w art. 5, precyzując w art. 3 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 13 sposoby jego realizacji. Przykładowy katalog spraw stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 pkt 4 lit. a) tego artykułu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych. Wnioskowana decyzja administracyjna jest niewątpliwie aktem administracyjnym. W ocenie Sądu również wniosek, zredagowany w taki oto sposób, że wnioskodawczyni żąda udostępnienia jednej losowo wybranej decyzji podjętej w lipcu 2014 r., stanowi dostateczne zindywidualizowanie zakresu żądania. Zaznaczyć przy tym należy, że stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy - ust. 2. Oceniając, czy określona informacja publiczna może zostać udostępniona z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2, organ winien zwrócić uwagę, że ograniczenie to dotyczy tylko danych wrażliwych i nie niweczy przedmiotowego prawa, a jedynie je ogranicza. Skoro zatem żądane informacje stanowią informację publiczną, to PINB w R., nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź nie postępując w inny sposób przewidziany przepisami ustawy, pozostaje w bezczynności. Bezczynność ma bowiem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok NSA - OZ we Wrocławiu z 14 czerwca 1983 r., sygn. akt. SA/Wr 6/83, "Gazeta Prawnicza" 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 listopada 1987 r., IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1 poz. 13. oraz W. Bochenek: "Bezczynność a milczenie organu administracji", Samorząd Terytorialny 2003 r., nr 12, s. 49). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację. Z kolei odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Tymczasem PINB w R., nie udzielając żądanej informacji, która znajdowała się w jego posiadaniu i do udzielenia której posiadał niewątpliwie środki techniczne, postąpił wbrew przepisom ustawy. Nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (w oparciu o art. 16 ust. 1), poprzestając jedynie na piśmie informującym, że żądane informacje nie stanowią w jego mniemaniu informacji publicznej. A skoro nie wydał decyzji odmownej, ani nie udzielił informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku (zgodnie z art. 13 ust. 1), ani też nie poinformował o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2), pozostawał niewątpliwie w bezczynności. Uznać zatem należało, że pismo organu z dnia 1 września 2014 r., zawierające w istocie odmowę udzielenia informacji, nie spełniało warunków określonych w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Nie było bowiem decyzją o odmowie udzielenia informacji. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji. Sąd nie znalazł przy tym podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie zignorował wniosku o udzielenie informacji publicznej, udzielając wnioskodawcy odpowiedzi, błędnie przyjmując, że nie jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Powyższe uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku – na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy. lf