II SA/Wa 1336/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Janusz Walawski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, na podstawie art. 2 pkt 1, art. 4 pkt 1 i pkt 18, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), po rozpatrzeniu wniosku M. W. z dnia 4 stycznia 2013 r., w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję, którą odmówił mu przyznania statusu weterana działań poza granicami państwa. Organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść przepisów powołanych w osnowie decyzji i stwierdził, że istota sprawy w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek M. W. sprowadza się do oceny tego, czy jako byłemu funkcjonariuszowi Agencji Wywiadu, którego na działania poza granicami państwa w latach 1995 - 1996 oraz 1998 - 1999 skierował Szef Urzędu Ochrony Państwa, przysługuje status weterana. W art. 4 pkt 1 powołanej ustawy wyjaśniono co oznacza użyte w niej określenie skierowanie- skierowanie, wyznaczenie, delegowanie, zatrudnienie przez: (...). Podkreślono, że katalog podmiotów określonych w tym przepisie jest katalogiem zamkniętym, co oznacza to nic innego jak tylko to, że wyłącznie podmioty w nim wymienione mogą skierować daną osobę do działań poza granicami państwa. Wśród tych podmiotów nie ma Szefa Urzędu Ochrony Państwa zatem wystawione przez niego skierowania nie mogą stanowić podstawy do ubiegania się o nadanie statusu weterana. Szef ABW uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi takiego typu sytuacją, albowiem z zaświadczeń Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] grudnia 2012 r. wynika, iż w okresie objętym zaświadczeniami, tj. w latach 1995 - 1996 oraz 1998 - 1999 M. W. był funkcjonariuszem Urzędu Ochrony Państwa. Zatem nie ulega wątpliwości, że do działań poza granicami państwa skierował go Szef Urzędu Ochrony Państwa. Dalej organ administracji publicznej, że skoro racjonalny ustawodawca nie umieścił Szefa Urzędu Ochrony Państwa w katalogu podmiotów, na podstawie skierowania których osoba zainteresowana może ubiegać się o nadanie statusu weterana, to domniemywać należy że taka była jego wola i intencja. M. W., reprezentowany przez pełnomocnika, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił organowi, że wydał decyzję z naruszeniem następujących przepisów: 1) art. 228 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.), 2) art. 14, art. 5 i art. 4 pkt 1 i 18 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, 3) art. 32 oraz art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez naruszenia prawa do równego traktowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem z dnia 4 stycznia 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po rozpatrzeniu wniesionego środka zaskarżenia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 14 oraz w związku z art. 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję nr [...], która utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Pierwsza to status strony postępowania jako byłego funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa, który z mocy ustawy z dniem 29 czerwca 2002 r. stał się funkcjonariuszem Agencji Wywiadu i tym samym na podstawie art. 4 pkt 18 przedmiotowej ustawy może ubiegać się o przyznanie przez Szefa ABW statusu weterana działań poza granicami państwa. Druga kwestia to wskazanie podmiotu kierującego. Organ podziela pogląd pełnomocnika strony, że Szef Agencji Wywiadu oraz Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego są następcami prawnymi Szefa Ochrony Państwa. Nie mniej jednak Szef ABW nie jest upoważniony do oceny zamiarów ustawodawcy w zakresie wskazania kręgu osób uprawnionych do otrzymania statusu weterana, skoro ustawodawca zdecydował się pominąć osoby skierowane przez podmioty nie wymienione w art. 4 pkt 1 ustawy o weteranach. Szefa ABW obowiązuje zasada legalizmu, która oznacza nakaz stosowania w pierwszej kolejności wykładni literalnej, a dopiero w razie wątpliwości posłużenie się wykładnią systemową czy celowościową w odniesieniu do stosowanych przepisów prawa. Analiza zastosowanych w sprawie przepisów nie pozostawia wątpliwości, co do możliwości ubiegania się o uzyskanie statusu weterana przez osoby skierowane przez podmioty wymienione w art. 4 pkt 1 ustawy. Decyzja Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] maja 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. W., reprezentowanego przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której powtórzył zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odniósł się również do zarzutów podniesionych w skardze podając, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie, jest granica bezwzględną. Jednak aby zastosować dyrektywy wykładni systemowej bądź funkcjonalnej muszą ku temu zaistnieć silne przesłanki, których w przedmiotowej sprawie brakuje. Wobec jasnych zapisów ustawy, brak było podstaw do odstąpienia w przedmiotowej sprawie od dyrektyw wykładni językowej i ich literalnego brzmienia na rzecz zastosowania wykładni systemowej czy funkcjonalnej. Przepisy na podstawie, których wydano zaskarżona decyzję, korzystają z przymiotu legalności. Są one konstytucyjne dopóki właściwy organ nie stwierdzi ich niezgodności z konstytucją. Organ ma obowiązek go stosować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podać, że na podstawie art. 234 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, utraciła moc ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526 z późn. zm.). Zgodnie z art. 224 ust. 1 tej ustawy, należności i zobowiązania Szefa Urzędu Ochrony Państwa stają się należnościami i zobowiązaniami Szefa ABW i Szefa AW w zakresie ich zadań i kompetencji. Natomiast art. 228 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze pełniący, w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, z wyjątkiem funkcjonariuszy Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa, stają się, z utrzymaniem dotychczasowych warunków służby - do czasu zmiany tych warunków w trybie określonym w art. 230 - funkcjonariuszami ABW, zachowując ciągłość służby. Zgodnie z art. 4 pkt 1 i 18 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 2005, poz. 1203) określenia użyte w ustawie oznaczają: 1) skierowanie - skierowanie, wyznaczenie, delegowanie, zatrudnienie przez: a) Ministra Obrony Narodowej albo właściwy organ wojskowy, b) organizację międzynarodową, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, c) Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, d) Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, e) Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, f) Szefa Agencji Wywiadu, g) Komendanta Głównego Policji, h) Komendanta Głównego Straży Granicznej, i) Szefa Biura Ochrony Rządu, j) Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej; 18) funkcjonariusz ABW - funkcjonariusza i zwolnionego ze służby funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz funkcjonariusza i zwolnionego ze służby funkcjonariusza Agencji Wywiadu. Status weterana oraz weterana poszkodowanego przyznaje, na wniosek żołnierza, funkcjonariusza lub funkcjonariusza ABW, w drodze decyzji administracyjnej, Minister Obrony Narodowej - w odniesieniu do żołnierzy, minister właściwy do spraw wewnętrznych - w odniesieniu do funkcjonariuszy, oraz Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - w odniesieniu do funkcjonariuszy ABW (art. 5 ust. 1 ustawy). Podstawą do ubiegania się o przyznanie statusu weterana jest wniosek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 (art. 7 ust. 1 ustawy). Skarżący wniosek o przyznanie statusu weterana złożył do Ministra Obrony Narodowej, który zgodnie z właściwością przekazał wniosek do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Szef ABW wydał decyzję odmawiającą przyznania statusu weterana działań poza granicami państwa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że odmowa nastąpiła w związku z faktem, że skarżący do działań poza granicami państwa został skierowany przez Szefa Urzędu Ochrony Państwa, tzn. przez organ, który nie został wymieniony w art. 4 pkt 1 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. W ocenie Sądu takie rozstrzygnięcie organu jest błędne. Jak zasadnie podniósł pełnomocnik skarżącego w skardze, zasada pierwszeństwa wykładni językowej, do której odwołał się organ wydając zaskarżona decyzję, nie ma charakteru absolutnego. Oznacza to, że można od niej odstąpić i zastosować wykładnię systemową lub funkcjonalną. Pełnomocnik skarżącego trafnie również odwołał się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2002 r., o wskazanej w skardze sygnaturze, w którym Sąd stwierdził, że w sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego uniemożliwiłoby zastosowanie przepisu bądź prowadziło do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, nie tylko prawem, ale wręcz obowiązkiem organu stosującego prawo, jest sięganie do innych sposobów wykładni. W sprawie nie jest sporne, że skarżący został skierowany do działań poza granicami państwa, natomiast fakt że skierował go Szef zniesionego Urzędu Ochrony Państwa, w ocenie Szefa ABW, skutkuje brakiem możliwości przyznania statusu weterana. Zdaniem Sądu, organ prowadząc postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją w sposób niewłaściwy ograniczył się do zastosowania wykładni językowej art. 4 ust. 1 przedmiotowej ustawy, gdyż całkowicie pominął brzmienie przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa oraz Agencji Wywiadu, a w szczególności te, które uregulowały status funkcjonariuszy zlikwidowanego Urzędu Ochrony Państwa. Organ z samego faktu, że w art. 4 pkt 1 ustawy weteranach działań poza granicami państwa nie został wymieniony Szef zniesionego Urzędu Ochrony Państwa wywiódł, że skarżącemu nie może zostać przyznany status weterana. Całkowicie jednak pominął bezsporną okoliczność, że skarżący został skierowany i działał poza granicami państwa, natomiast w katalogu podmiotów wymienionych w tym przepisie jest Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, który przejął należności i zobowiązania Szefa Urzędu Ochrony Państwa, a funkcjonariusze pełniący w dniu wejścia w życie ustawy, służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, stają się funkcjonariuszami ABW. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawa skarżącego, a w konsekwencji narusza interes społeczny i słuszny interes obywateli, o których mowa w art. 7 Kpa, ponieważ odmiennie ocenia uprawnienia funkcjonariusza UOP i funkcjonariuszy innych służb wymienionych w art. 4 pkt 1 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa w podobnym stanie faktycznym. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe, stwierdzone przez Sąd uchybienia i wydać rozstrzygnięcie, które będzie realizacją zasady określonej w art. 7 Kpa. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że realizacja przez organy zasady legalizmu nie oznacza, że ich rozstrzygnięcia mają zapewnić wyłącznie bezpieczeństwo finansów publicznych, bo przyznanie statusu weterana, z oczywistych względów, wiąże się ze zwiększonymi wydatkami środków budżetowych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z lit. c) ustawy, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców pranych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).