II SA/Bk 802/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi C. O. na decyzję P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania do obrotu brojlerów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. na rzecz skarżącego C. O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 802/14 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w H. zakazał C. O. – właścicielowi fermy o numerze weterynaryjnym [...] położonej w miejscowości M., [...] N., wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych w ilości 39 900 sztuk w wieku 5,5 tygodnia według stan na dzień 24 kwietnia 2014 r. oraz nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego. Nakazał również udokumentowanie wykonania tych czynności. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że według sprawozdania sporządzonego w dniu 23 kwietnia 2014 r. przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w B. dotyczącego próbek mieszanki paszowej pełnoporcjowej GROWER I pobranej w dniu 9 kwietnia 2014 r. z kurnika nr [...] należącego do C. O. – w mieszance znajdowały się cząstki pochodzące ze zwierząt lądowych i rybnych. Powyższy wynik potwierdziło badanie Krajowego Laboratorium Referencyjnego w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym - Państwowym Instytucie Badawczym w P. z dnia 30 kwietnia 2014 r. Stwierdzono w nim obecność średnio ponad 5 składników pochodzenia zwierzęcego (charakterystycznych dla zwierząt lądowych - fragmenty kości zwierząt lądowych). Kolejna kontrola fermy, przeprowadzona w dniu 24 kwietnia 2014 r. wykazała, że cała partia zakwestionowanej paszy została skarmiona brojlerom kurzym znajdującym się w kurniku strony w ilości 39 900 sztuk w wieku 5,5 tygodni. Natomiast podczas następnej kontroli sprawdzono na obecność białek pochodzenia zwierzęcego trzy znajdujące się na fermie kurniki: C. O. - nr [...], M. O. - nr [...], K. O. - nr [...] – pobierając próbki paszy pełnoporcjowej BROJLER FINISZER. Nie stwierdzono wówczas obecności na terenie fermy substancji mogących być źródłem przetworzonego białka zwierzęcego, zaś pobrane próbki nie potwierdziły obecności niedozwolonych białek pochodzenia zwierzęcego. Jak wskazał organ, z uwagi na wyniki kontroli z dnia 9 kwietnia 2014 r. uzasadnione było w sprawie zastosowanie przepisów art. 7 ust. 2 i załącznika IV Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych pasażowalnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. UE L z 2001 r. Nr 147 z późn. zm.), art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 17, poz. 127 z 2006 r. z późn. zm.), art. 54 ust. 1, 2a i b Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z 2004 r. Nr 165) – które wprowadzają zakazy karmienia zwierząt gospodarskich białkiem pochodzącym od ssaków i białkiem zwierzęcym oraz paszami zawierającymi takie białka, zakazy używania zwierząt karmionych takimi paszami do wytwarzania środków spożywczych i wprowadzania ich do obrotu oraz wprowadzają obowiązek zastosowania stosownych procedur sanitarnych, co też w sprawie nastąpiło. Odwołanie od powyższej decyzji złożył C. O. zarzucając: - naruszenie prawa procesowego tj.: art. 10 §1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i zgłoszenia uwag w wyznaczonym siedmiodniowym terminie; art. 75, 76, 77 § 1, 2, 3, 80, 84 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak ustosunkowania się do twierdzeń i dowodów zgłaszanych przez stronę podczas postępowania; - naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz. U. UE L z dnia 26 lutego 2009 r.) w związku z pkt 6.2.A.I. Załącznika nr I do tego Rozporządzenia - poprzez brak jego zastosowania; art. 54 rozporządzenia (WE) nr 999/2001 ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii - poprzez brak jego zastosowania. Uzasadniając zarzuty odwołujący się wskazał, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy otrzymał w dniu 30 kwietnia 2014 r., zaś organ wydał decyzję w dniu [...] maja 2014 r. nie uwzględniając, że w międzyczasie dni 1 i 3 maja były dniami wolnymi od pracy. Postępowanie organu zmniejszało liczbę dni, w których strona swoje prawo mogła zrealizować. Także, zdaniem odwołującego się, nierzetelnie i z naruszeniem prawa pobrano próbki pasz tj. w sposób niereprezentatywny dla całej kontrolowanej części. Pobranie jednej próbki z 6 ton paszy, a niepobranie ich w sposób zwielokrotniony z całej partii nie gwarantuje oznaczenia cech dotyczących całej partii paszy. Skoro więc, jak stwierdził, pobranie próbek z paszy nastąpiło niezgodnie z wymogami UE, nie sposób uznać, iż cała pasza należąca do tej partii nie spełnia tych wymogów. Odwołujący się podkreślił, że wcześniejsze i późniejsze kontrole nie wskazywały żadnych nieprawidłowości. Strona sama produkuje paszę ze składników zgodnych z obowiązującymi przepisami prawa, czego dowodzą załączone do odwołania kopie faktur VAT na zakup składników do wyprodukowania paszy we własnym zakresie. Strona wyjaśniła również, że na mocy art. 54 Rozporządzenia (WE) nr 999/2001 właściwy organ podczas decydowania, jakie podjąć działania, uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Dopiero po uwzględnieniu tych danych stosuje środki opisane w ust. 2 pkt a) - h) wymienionego rozporządzenia. Tymczasem w zakwestionowanej decyzji organ nie wskazał kryteriów, na podstawie których zastosował sporne zakazy i nakazy. W decyzji organu nie ma wzmianki, czy organ miał na uwadze dane z wcześniej przeprowadzonych kontroli, które nota bene nigdy nie wykazały nieprawidłowości. Gdyby organ uwzględnił ten fakt, musiałby rozważyć zastosowanie innych niż wskazane w art. 54 ust 2 Rozporządzenia nr 999/2001 działania, takie jak np. pkt. z c), czego z naruszeniem tego przepisu nie uczynił. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B., orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 §1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie odwoławcze. Jak wskazał, w trakcie postępowania odwoławczego ustalono, iż brojlery kurze z zablokowanego stada padły, a ich zwłoki przekazano do Z. P. w S., o czym C. O. poinformował inspektorów Powiatowego Inspektoratu Weterynarii w trakcie przeprowadzania przez nich czynności kontrolnych w dniach 20 i 27 maja 2014 r. Przedłożył wówczas dokumenty handlowe na przewóz ubocznych produktów zwierzęcych kat. 2 do z. p. Kopie dokumentów zostały dołączone do protokołów kontroli. Fakt upadków wszystkich zwierząt z zablokowanego stada strona potwierdziła także w dniu 13 czerwca 2014 r. w trakcie przesłuchania. Zdaniem organu odwoławczego, skoro po wydaniu zaskarżonej decyzji stan faktyczny uległ istotnej zmianie, bowiem strona przestała być posiadaczem 39 900 sztuk brojlerów kurzych na skutek przekazania ich do utylizacji, to decyzję organu I instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego a postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe umorzyć w całości. Skargę na decyzję organu odwoławczego złożył do sądu administracyjnego C. O. zarzucając: 1). naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: a). art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zgłoszenia żądań oraz wypowiedzenia się w wyznaczonym siedmiodniowym terminie; b). art. 75, 76, 77 § 1, 2 i 3, art. 80 i 84 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej i wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak ustosunkowania się do twierdzeń i dowodów zgłaszanych przez stronę podczas postępowania; c). art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ drugiej instancji oceny całego materiału dowodowego oraz niewskazanie czy podnoszone okoliczności zostały udowodnione; d). art. 107 §1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak ich zastosowania (niespełniające wymagań tych przepisów uzasadnienie faktyczne i brak uzasadnienia prawnego); e). art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz przyjęcie, że przedmiot postępowania stanowiły brojlery kurze; 2). naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a). art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analizy do celów urzędowej kontroli pasz w zw. z pkt 6.2.A.I. Załącznika nr I do tego Rozporządzenia - poprzez brak ich zastosowania; b). art. 54 Rozporządzenia (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii - poprzez brak jego zastosowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ drugiej instancji nie odniósł się do stanowiska strony zawartego w odwołaniu i nie ocenił całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czym doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. Zdaniem strony nie zawarto także w motywach decyzji odwoławczej uzasadnienia przyjętego stanu faktycznego, jak również go nie przeanalizowano. Tymczasem, jak wskazał skarżący, organ drugiej instancji powinien przeprowadzić postępowanie w oparciu o stan faktyczny z daty orzekania w pierwszej instancji. Nadto wskazał, że niewątpliwym skutkiem zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji była konieczność utylizacji zwierząt, na skutek czego doznał szkody, a czego organ II instancji nie uwzględnił. W ocenie strony, postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem jego przedmiotem było stwierdzenie występowania w paszy podawanej brojlerom niedozwolonych substancji, skutkiem czego nakazano czynności sanitarne wobec zwierząt. Przedmiotem postępowania nie były natomiast same brojlery, stąd też organ drugiej instancji wydając decyzję umarzającą postępowanie w sposób rażący naruszył art. 105 §1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów wyjaśnił, że nie mógł naruszyć art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009, bowiem go nie stosował. Uwzględnił natomiast zmiany w stanie faktycznym sprawy prowadzące do bezprzedmiotowości postępowania. Jak wskazał, nie można podtrzymywać nakazów i zakazów w stosunku do stada, które nie istniało w dacie wydawania decyzji odwoławczej. W piśmie z dnia 18 listopada 2014 r. organ odwoławczy wniósł o rozważenie przez sąd administracyjny kwestii zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 §1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) z uwagi na ustalenie, że w dniach 17 i 22 maja 2014 r. nie nastąpił odbiór odpadów padłego drobiu od C. O. i wszczęcie z tego tytułu przez organy ścigania postępowania przygotowawczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem poddana kontroli sądu decyzja odwoławcza została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. Eliminacja zaskarżonej decyzji nastąpiła jednak w większości z powodów częściowo odmiennych niż podane w skardze, co było dopuszczalne z mocy art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przede wszystkim organ odwoławczy w sposób istotny naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wskazany jako podstawa zaskarżonej decyzji oraz pkt 2 nie wskazany a faktycznie zastosowany. W tym przedmiocie wskazać trzeba, że przepis art. 138 § 1 i 2 k.p.a. wymienia rodzaje rozstrzygnięć jakie organ odwoławczy może wydać w wyniku rozpoznania odwołania. Wyliczenie to ma charakter enumeratywny, wyłączny i niedopuszczający odstępstw. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. organ odwoławczy może: pkt 1) utrzymać zaskarżoną decyzję (pierwszoinstancyjną) w mocy; pkt 2) uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części; pkt 3) umorzyć postępowanie odwoławcze. Zaś § 2 powołanego przepisu stanowi podstawę wydania decyzji kasacyjnej. Powyższa regulacja ma charakter bezwzględnie obowiązujący w tym sensie, że każdy inny rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego niż wymieniony w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. stanowi o jego istotnym naruszeniu (vide wyroki z dnia 26 marca 2014 r. w sprawie IV SA/Po 96/14, z dnia 12 marca 2003 r., II SA/Bk 958/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zaskarżoną decyzją P. Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: PWLW) orzekł o "uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i umorzeniu postępowania odwoławczego" wskazując jako podstawę swego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. (ten ostatnio traktuje o umorzeniu postępowania administracyjnego, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe w całości lub w części). Bezspornie zatem treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie odpowiada żadnemu rodzajowi decyzji odwoławczej wymienionemu w art. 138 § 1 k.p.a. Faktycznie stanowi niedopuszczalną kompilację treści pkt 2 i 3 tego przepisu. PWLW nie mógł bowiem uchylić (skasować) decyzji pierwszoinstancyjnej bez wydania rozstrzygnięcia następczego jak tego wymaga art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. bez orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania w pierwszej instancji). Podobnie nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego po uprzednim skasowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem umorzenie postępowania odwoławczego jest samodzielnym rodzajem rozstrzygnięcia w drugiej instancji administracyjnej, występującym bez jednoczesnego formalnego orzekania co do bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.). W konsekwencji wydanie przez PWLW orzeczenia nieodpowiadającego przepisowi art. 138 § 1 k.p.a. zobowiązywało sąd do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego z powodu istotnego naruszenia wymienionego przepisu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stanowisko, zgodnie z którym formułowanie osnowy decyzji odwoławczej w sposób inny niż wskazany w poszczególnych punktach przepisu art. 138 § 1 k.p.a. stanowi istotne naruszenie mające wpływ na wynik sprawy prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok z dnia 10 stycznia 2014 r. w sprawie I SA/Wa 1699/13, CBOSA), przy czym zdaniem niektórych składów orzekających naruszenie to ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide powoływany wyrok w sprawie II SA/Bk 958/12). Zdaniem składu orzekającego, organ drugiej instancji ustalając fakt bezprzedmiotowości postępowania wynikającej z przyjętej przez siebie eliminacji wszystkich brojlerów kurzych wskazanych w decyzji organu I instancji jako objęte blokadą sprzedażową - nie wywiązał się należycie z obowiązku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy oraz o stan prawny i faktyczny z daty jego orzekania. Tym samym ustalenie o bezprzedmiotowości postępowania było przedwczesne i nieuprawnione. Przypomnieć należy, że w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w k.p.a. mamy do czynienia z dwiema instancjami merytorycznymi, a więc organ odwoławczy nie kontroluje wyłącznie postępowania pierwszoinstancyjnego, ale ponownie, merytorycznie rozpoznaje sprawę, w tym ma możliwość uzupełnienia w niezbędnym zakresie materiału dowodowego (prowadzi we własnym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające lub zleca jego przeprowadzenie organowi I instancji – art. 136 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie, dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni, ale konieczne jest dwukrotne przeprowadzenie merytorycznego postępowania, w tym ponownie w drugiej instancji (vide wyrok w sprawie IV SA/Po 1076/13 z dnia 20 lutego 2014 r., CBOSA). Powyższym wymaganiom organ odwoławczy w sprawie niniejszej nie sprostał, bowiem całkowicie bezkrytycznie przyjął jako prawdziwe i odzwierciedlające stan faktyczny twierdzenia inwestora co do padnięcia wszystkich ptaków i zutylizowania ich, mimo że znajdujące się w aktach sprawy dokumenty powyższego nie potwierdzały. Wskazać trzeba, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 24 kwietnia 2014 r. w gospodarstwie C. O. wynika, iż pasza GROWER I wyprodukowana przez stronę w dniu 8 kwietnia 2014 r. w której stwierdzono obecność niedopuszczalnych białek (vide sprawozdanie z badania nr [...] z dnia 23 kwietnia 2014r. i nr [...] z dnia 30 kwietnia 2014 r.) – została w dniu 23 kwietnia 2014 r. skarmiona w całości (6 ton) brojlerom kurzym w wieku 5,5 tygodnia w ilości 39 900 sztuk (według oświadczenia skarżącego), znajdującym się w kurniku skarżącego. W tym samym dniu stwierdzono również obecność drobiu w kurnikach sąsiednich należących do K. i M. O. Dysponując taką informacją organ I instancji w dniu [...] maja 2014 r. zakazał wprowadzenia do obrotu brojlerów C. O. (wskazując ilość 39 900 sztuk oraz ich wiek 5,5 tygodnia). Następnie przeprowadzono kontrole sprawdzające wykonanie powyższej decyzji, w trakcie których stwierdzono: - w dniu 15 maja 2014 r. – przeniesienie drobiu z kurnika C. O. do dwóch różnych kurników należących do M. i K. O. oraz wydzielenie w nich miejsca dla przeniesionego drobiu. Kurnik C. O. był pusty (vide notatka służbowa z dnia 15 maja 2014 r.); - w dniu 16 maja 2014 r. – sprzedaż drobiu K. O. w ilości 14 000 sztuk. Drób C. O. nadal pozostawał w dwóch różnych kurnikach jak w dniu 15 maja 2014 r. (protokół kontroli nr 07/6/2014) ; - w dniu 20 maja 2014 r. – przebywanie objętego blokadą drobiu w kurnikach K. i M. O., z tym że kontrolujący stwierdzili "wzrokowo małe zagęszczenie zwierząt" (protokół nr 08/6/2014); - w dniu 27 maja 2014 r. – puste kurniki K. i M. O., zaś C. O. oświadczył, że jego drób padł i został w dniu 22 maja 2014 r. odebrany przez Z. P. w ilości 13 500 sztuk (protokół nr 09/6/2014). Natomiast z przedłożonych przez skarżącego "dokumentów handlowych przy przewozie, wyłącznie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ubocznych produktów zwierzęcych" kategorii 2 wynika, że przekazał on do Z. P. w okresie po wydaniu decyzji blokującej: 17 800 sztuk (jako drób) w dniu 15 maja 2014 r. oraz 13 500 sztuk (jako odpad kategorii II) w dniu 22 maja 2014 r., co stanowi łącznie 31 300 sztuk. Zdaniem sądu, powyższe dane wynikające wprost z akt, których trudu przeanalizowania nie zadał sobie organ II instancji, wykluczają przyjęcie, jak błędnie ten organ uczynił, że doszło do zutylizowania całości zablokowanego drobiu C. O. tj. w ilości 39 900 sztuk, a więc że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zauważyć nadto należy, że nawet zsumowanie ilości drobiu wynikającego z dostarczonych przez skarżącego dokumentów handlowych (mających potwierdzać utylizację) z okresu po kontroli przeprowadzonej w dniu 9 kwietnia 2014 r. a przed datą wydania decyzji pierwszoinstancyjnej i z okresu po wydaniu tej decyzji nie daje podstaw do przyjęcia, że 39 900 sztuk drobiu zostało wyeliminowanych z obrotu handlowego. Z dokumentów tych wynika liczba 33 500 (26 kwietnia 2014 r. – 2 200, 15 maja 2014 r. – 17 800, 22 maja 2014 r. - 13 500). Nawet doliczając teoretycznie dane z dokumentu handlowego z dnia 28 marca 2014 r. (4 320 sztuk) – czego nie można uwzględnić z uwagi na datę poprzedzającą dzień kontroli, nie otrzymamy liczby 39 900 deklarowanej przez skarżącego w dniu kontroli tj. 24 kwietnia 2014 r., ale liczbę 38 820 sztuk. Tych rozbieżności organ odwoławczy w ogóle nie dostrzegł bezkrytycznie przyjmując dane wskazane przez skarżącego w dniu 24 kwietnia 2014 r., których nie starał się zweryfikować. Co prawda C. O. w trakcie przesłuchania przed organem odwoławczym w dniu 13 czerwca 2014 r. wskazał, że w rzeczywistości na dzień wydania decyzji pierwszoinstancyjnej ptaków było mniej niż pierwotnie wskazywał (nie 39 900 a około 33 000 sztuk), jednakże organ odwoławczy tej okoliczności nie tylko nie sprawdził, ale nawet się do niej w żaden sposób nie ustosunkował stwierdzając jedynie, że "po wydaniu skarżonej decyzji stan faktycznie uległ istotnej zmianie polegającej na tym, że strona przestała być posiadaczem 39 900 sztuk brojlerów kurzych wskutek przekazania ich do utylizacji". Nadto organ odwoławczy bezpodstawnie i bezrefleksyjnie uznał za wiarygodny dowód w sprawie – na okoliczność przekazania padłych zwierząt do utylizacji, przedstawione przez skarżącego a wystawione przez Z. P. w S. dokumenty handlowe, mimo że są kserokopiami a nie oryginałami oraz mimo że żaden z nich nie zawiera podpisu podmiotu nabywającego (uprawnionego do odbioru transportu), a jedynie podpis osoby zbywającej tj. skarżącego. Nie wzbudziło to wątpliwości organu odwoławczego, podczas gdy wymagało wyjaśnienia. Wniosek ten potwierdza pismo Głównego Lekarza Weterynarii z dnia 11 sierpnia 2014 r. nr [...], w którym stwierdzono, iż w wyniku przeprowadzonej na jego zlecenie kontroli w Z. P. w S. stwierdzono nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez pracownicę tej placówki. Wystawiła ona bowiem w dniach 15 i 22 maja 2014 r. dwa dokumenty handlowe na odbiór od C. O. padłego drobiu w ilości 31 300 sztuk, jednakże nastąpiło to bez fizycznego dostarczenia zwierząt. Jak wynika z pisma przedstawiciela Z. z dnia 7 lipca 2014 r. – na datę sporządzenia pisma wymienionych zleceń nie zrealizowano. Powyższe skutkowało zawiadomieniem przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w H. organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa i wszczęciem przez nie postępowania przygotowawczego (vide pismo PWLW z dnia 18 listopada 2014 r. nr [...]). Z treści "Zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa" z dnia 25 września 2014 r. wynika, że do dnia jego sporządzenia skarżący nie przedstawił również faktur dokumentujących zbycie drobiu z kurników M. i K. O. (s. 4 Zawiadomienia). Uzasadnia to dodatkowo konieczność wyjaśnienia, co stało się faktycznie z zablokowanym drobiem. Bezspornie zatem ustalenie organu odwoławczego o tym, że wszystkie zablokowane na fermie C. O. brojlery objęte zakazem wynikającym z decyzji organu pierwszoinstancyjnego zostały zutylizowane było ustaleniem przedwczesnym a przez to nieprawidłowym. Dokonano go z naruszeniem przepisów procesowych o postępowaniu wyjaśniającym (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym dyskwalifikowało zaskarżoną decyzję. Na marginesie też wskazać można, że w dokumencie handlowym z dnia 22 maja 2014 r. nie wskazano, iż rodzajem materiału przekazywanego do Z. P. jest "drób", jak ma to miejsce w pozostałych tego typu dokumentach przedłożonych przez skarżącego, ale wskazano "odpad kategorii II" w ilości 13 500 sztuk. Tej rozbieżności organ odwoławczy również nie dostrzegł i nie wyjaśnił. Bezzasadne są natomiast zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli w zakresie zastosowanych sposobu i metody pobrania próbek do badań laboratoryjnych. Co prawda organ odwoławczy w ogóle się do tej kwestii nie ustosunkował, mimo że podnoszona ona była również w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, jednakże uchybienie to – z uwagi na wspomnianą wyżej bezpodstawność zarzutów – nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W sprawie nie doszło bowiem do skutecznego podważenia wiarygodności protokołu kontroli z dnia 9 kwietnia 2014 r. (z pobrania spornych próbek). Wskazać należy, że postępowanie kontrolne prowadzone przez Inspekcję Weterynaryjną stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębny od właściwego postępowania administracyjnego, posiadający specjalne normy regulujące jego przebieg i instrumenty prawne, za pomocą których podmiot kontrolowany może zakwestionować ustalenia i przebieg kontroli. Znaczenie przepisu szczególnego ma art. 19e ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 z późn. zm.), dalej jako u.i.w., zgodnie z którym podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, przed podpisaniem protokołu kontroli, prawo zgłoszenia w terminie 7 dni od otrzymania protokołu zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole (ust. 1 i 2); w przypadku uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany, kontrolujący dokonuje zmian w protokole kontroli przez opisanie zmiany brzmienia jego poszczególnych fragmentów lub dokonanie skreśleń (ust. 3); podmiot kontrolowany może odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania wyjaśnienie przyczyn odmowy podpisania (ust. 4); w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, termin odmowy podpisania protokołu wraz z podaniem jej przyczyn biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń (ust. 5); odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli (ust. 6). Stosownie zaś do treści art. 19f u.i.w., ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym m.in. dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych i wydania decyzji. Treść cytowanych przepisów wskazuje, że skoro wyraźnie określono procedurę, sposób i termin kwestionowania protokołu kontroli i ustaleń w nich zawartych, to możliwość skutecznego powołania zarzutów dotyczących czynności i ustaleń kontrolnych w postępowaniu administracyjnym toczącym się po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego wymaga dochowania tej procedury i terminów w niej określonych. Nieskorzystanie zaś w odpowiednim terminie z instrumentów prawnych składających się na procedurę kontrolną (w sprawie niniejszej do sposobu pobrania próbek z paszy), powoduje, że podmiot kontrolowany nie ma możliwości skutecznego powołania się na nie w toku dalszego pokontrolnego postępowania prowadzonego w danej sprawie. Oczywiście na późniejszym etapie procesowym (w postępowaniu toczącym się według reguł k.p.a.) może podnosić inne zarzuty dotyczące przedmiotu sprawy, z tym że już nie te, które dotyczą ustaleń objętych protokołem kontroli. Powyższe znajduje dodatkowe potwierdzenie w samej istocie postępowania kontrolnego dotyczącego stosowania środków zaradczych w związku z żywieniem zwierząt gospodarskich paszą niespełniającą wymagań określonych w przepisach. Osiągnięcie w takim przypadku szybkości i efektywności postępowania kontrolnego, uchylającej lub niwelującej niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia ludzi, możliwe jest właśnie poprzez określenie procedury i ograniczenie terminu skutecznego kwestionowania ustaleń kontrolnych. Z poczynionych uwag wynika zatem, że w przypadku postępowania kontrolnego mamy do czynienia, z woli ustawodawcy, z zaostrzonym w stosunku do ogólnych reguł postępowania administracyjnego reżimem realizacji określonych gwarancji procesowych podmiotu kontrolowanego, czego przykładem jest wyraźne określenie przez ustawodawcę terminu kwestionowania ustaleń zawartych w protokole kontroli, w ramach którego można kwestionować ustalenia kontrolne (vide wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie II SA/Bd 934/14 oraz z dnia 23 kwietnia 2014 r. w sprawie II SA/Bd 68/14, CBOSA). Jak wynika z akt niniejszej sprawy, protokół pobrania próbek do badań z dnia 9 kwietnia 2014 r. został podpisany przez C. O. bez zgłoszenia do niego jakichkolwiek zastrzeżeń, podobnie jak protokół kontroli z dnia 24 kwietnia 2014 r. W tym ostatnio wskazanym protokole zawarte zostało pouczenie o prawie do zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń w terminie 7 dni od otrzymania protokołu kontroli, o prawie do odmowy podpisania protokołu i zgłoszenia wyjaśnień tej odmowy w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Pouczono także, że odmowa nie wstrzymuje realizacji wniosków kontroli. Zatem podmiot kontrolujący pouczył skarżącego o przysługującym uprawnieniu do zakwestionowania ustaleń protokołu kontroli. Co prawda przepis art. 19e ust. 1 u.i.w. stanowi nie tylko o prawie do zgłoszenia zastrzeżeń i o terminie ich wniesienia, ale również o tym, że prawo do zgłoszenia zastrzeżeń przysługuje "przed podpisaniem protokołu kontroli", a w pouczeniu zawartym w protokole kontroli z dnia 24 kwietnia 2014 r. pominięta została ta ostatnia kwestia, to jednak nie ulega wątpliwości, że z treści dokonanego pouczenia jednoznacznie wynikało przysługujące skarżącemu uprawnienie do zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do protokołu kontroli w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, niezależnie od okoliczności podpisania protokołu. Pomimo to skarżący nie wniósł zastrzeżeń ani w momencie podpisywania protokołu ani później (ani w skardze, ani w odwołaniu nie takie późniejsze zastrzeżenia, zgłoszone w terminie siedmiodniowym od otrzymania protokołu się nie powoływał). Zarzuty w stosunku do przeprowadzonych czynności kontrolnych podniósł dopiero w odwołaniu, przy czym zauważyć należy, że nawet w oświadczeniu złożonym w dniu 24 kwietnia 2014 r. skarżący nie kwestionował sposobu przeprowadzenia czynności kontrolnych, a jedynie stwierdził, iż nie stosuje w żywieniu zwierząt produktów niedozwolonych i nie wie, skąd znalazły się w kontrolowanej paszy. W tym stanie rzeczy nie można podzielić zarzutów skarżącego odnośnie nieprawidłowości przeprowadzenia kontroli, bowiem – jak wyżej wyjaśniono - gwarancje przewidziane w art. 19e u.i.w., których istota sprowadza się do prawa podważenia w drodze zastrzeżeń i w odpowiednim terminie ustaleń zawartych w protokole kontroli, zostały w sprawie zachowane, a skarżący z przysługujących środków podważenia nie skorzystał. Wobec powyższego należy stwierdzić, że ustalenia zawarte w protokołach kontroli nie zostały skutecznie podważone i mogą stanowić wiarygodny dowód okoliczności ustalonych w sprawie oraz mają moc wiążącą dla organów orzekających. Uznając zatem za wiarygodny dowód w postaci protokołów z kontroli oraz stwierdzając, że nie zostały one skutecznie zakwestionowane przez skarżącego w terminie przewidzianym przez ustawodawcę w ramach postępowania kontrolnego sąd uznał, iż dokonane w sprawie ustalenia kontrolne stanowiły podstawę do podjęcia dalszych czynności w sprawie. Na marginesie wskazać również należy, że w sprawozdaniu z badania nr 3516/2014 znajduje się stwierdzenie, iż pobranie w dniu 9 kwietnia 2014 r. "było zgodne z przepisami/normami". Stosownie zaś do części 7 zatytułowanej "Wymogi ilościowe dotyczące próbek końcowych" załącznika nr I do Rozporządzenia nr 152/2009 próbki z pasz stałych powinny spełniać wymagania wagowe – 500 g. Zostało to spełnione w przypadku próbki pobranej w dniu 9 kwietnia 2014 r., bowiem w protokole z jej pobrania wskazano "Jednostkowa masa próbki końcowej – 500 g". Nadto odnośnie zarzutów dotyczących nieprawidłowego zastosowania środka zaradczego po kontroli wskazać można, że przepis art. 54 ust. 2 Rozporządzenia nr 882/2004 wymienia środki zaradcze pozostające w dyspozycji organu w sytuacji wykrycia niezgodności. Przepis art. 54 ust. 1 tego Rozporządzenia określa natomiast wprost, że środki te stosuje się w sytuacji wykrycia niezgodności. Jednocześnie nie uzależnia on w żaden sposób, jak bezzasadnie podnosi skarga, możliwości zastosowania środków zaradczych od jakichkolwiek okoliczności związanych z zaistnieniem niezgodności, w tym od przyczyn czy częstotliwości ich wystąpienia. Oznacza to zatem, że prawodawca unijny powiązał konieczność zastosowania środków zaradczych wyłącznie z faktem zaistnienia niezgodności, nie warunkując tej konieczności żadnymi innymi okolicznościami. W konsekwencji nawet przypadkowe czy jednorazowe wystąpienie niezgodności nie zwalnia danego podmiotu od odpowiedzialności administracyjnej z art. 54 ust. 2 Rozporządzenia nr 882/2004. Skoro więc w przepisach art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz art. 7 ust. 1, 2 Rozporządzenia nr 999/2001 i załącznika IV rozdział I lit. b do tego Rozporządzenia ustanowiony został zakaz karmienia zwierząt gospodarskich paszami zawierającymi białka pochodzenia zwierzęcego, a obecność tego rodzaju składników została potwierdzona wynikiem badania laboratoryjnego paszy podawanej brojlerom z kurnika skarżącego, to tym samym nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniała niezgodność polegająca na tym, że w przedmiotowym wypadku brojlery z tego kurnika były karmione paszą nie odpowiadającą wymaganiom określonym w przepisach. Ta natomiast okoliczność, już sama w sobie, upoważniała organ do podjęcia środków zaradczych mających na celu wyeliminowanie stwierdzonej nieprawidłowości. Rację ma zatem PWLW, że nie było w sprawie potrzeby przeprowadzania dowodów mających na celu wykazanie okoliczności związanych z zaistnieniem niezgodności, w tym że powstała ona np. na skutek zanieczyszczenia istniejącego w zakupionej paszy lub przy przewozie. Te okoliczności bowiem nie mają wpływu na możliwość zastosowania środków zaradczych wymienionych w art. 54 ust. 2 Rozporządzenia nr 882/2004. Bezcelowe byłoby więc przeprowadzanie dowodu z badania próbek paszy u producenta paszy, czy też z innych miejsc lub partii paszy znajdujących się na fermie skarżącego. Nawet bowiem gdyby wykazano, że wytwórca paszy nie naruszał przepisów, czy też że w innych miejscach na fermie skarżącego pasza nie zawierała niedozwolonego białka zwierzęcego, nie oznaczałoby to, że pasza podawana brojlerom z kurnika skarżącego nie zawierała niedozwolonego białka zwierzęcego i nie spowodowałoby to uwolnienia się skarżącego od odpowiedzialności oraz nie stanowiłoby podstawy do niezastosowania środków zaradczych. Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku w sprawie II SA/Bd 68/14, "Istotne, w świetle regulacji art. 54 rozporządzenia nr 882/2004, jest bowiem to, czy niedozwolone białko zwierzęce wystąpiło w paszy w ilości - średnio na oznaczenie - ponad 5 zidentyfikowanych cząstek zwierzęcych. Ten wskazany margines wyczerpuje więc, z woli prawodawcy unijnego, wszelkie przypadkowe czy niewielkie zanieczyszczenia paszy białkiem zwierzęcym". Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej, co uzasadniało wszczęcie postępowania przez organy Inspekcji Weterynaryjnej. Reasumując stwierdzić należy, że dostrzeżone przez sąd uchybienia przepisom proceduralnym (art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 oraz art. 138 1 pkt 2 i 3 k.p.a.) uzasadniały wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, bowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpozna jeszcze raz odwołanie, tym razem w sposób szczególny uwzględniając konieczność wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie ilości zwierząt skarmionych zakwestionowaną paszą oraz ilości zwierząt padłych, ustali co stało się ze zwierzętami padłymi i w zależności od wyników tych ustaleń wyda rozstrzygnięcie odpowiadające rodzajom rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 k.p.a., które uzasadni w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie przygotowawcze stwierdzić należy, że był on bezzasadny, bowiem okoliczność wszczęcia postępowania przez organy ścigania nastąpiła już po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Tymczasem sąd kontroluje działalność organów administracji z punktu widzenia jej zgodności z prawem obowiązującym w dacie orzeczenia w postępowaniu odwoławczym. Wynika to z zasady legalności działania organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.) oraz omówionej w niniejszym uzasadnieniu zasady dwuinstancyjności merytotycznej postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2 wyroku orzeczono o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a. W punkcie 3 orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).