I SA/Wa 2267/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant stażysta referent Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] r. Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Z. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Urząd Miejski w O. działając na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) zmienionej ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. (Dz. U. Nr 24., poz. 170) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w O. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów dla miasta O. jako działka nr [...] w obrębie [...] i uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na działki: - nr [...] o powierzchni [...] m2 – pod zabudowę, - nr [...] o powierzchni [...] m2 – pod zabudowę, - nr [...] o powierzchni [...] m2 – pod zabudowę, - nr [...] o powierzchni [...] m2 – zabudowaną, - nr [...] o powierzchni [...] m2 – pod zabudowę, - nr [...]o powierzchni [...] m2 – pod zabudowę, - nr [...] o powierzchni [...] m2 – pod drogę wykazane na mapie przyjętej do Zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej – Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych w O. w dniu [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że teren działki nr [...] przewidziany jest w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O. pod budownictwo jednorodzinne, a projekt podziału jest zgodny z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją [...] z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa – Przepisy wprowadzające") stwierdził nabycie przez Gminę Otwock z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w O., przy ul. [...] o, oznaczonej jako działka nr [...] (uprzednio jako działka [...]), obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna O., uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Powyższa decyzja stanowiła podstawę wpisu do KW nr [...] jako właściciela Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] r. A. L. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. Pismem z dnia [...]r. A. L. wniósł do Sądu Rejonowego w O. pozew o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a sprawa rozpoznawana jest pod sygn. akt [...]. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazał, że A. L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Minister wskazał, że z karty inwentaryzacyjnej nr [...] wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej działki na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...] r. nr [...]. Jednocześnie podkreślił, że odpis z księgi wieczystej KW nr [...] potwierdza, iż podstawą uznania za właściciela przedmiotowej nieruchomości Skarbu Państwa była ww. decyzja Urzędu Miejskiego w O. Minister podkreślił, że wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności. Organ stwierdził, że wpis do księgi wieczystej miał miejsce w dniu [...] r., jednakże miał on charakter deklaratoryjny, tzn. wywołał skutki z mocą wsteczną, a nie z chwilą wpisu. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, że prawo jawne jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis ten jest wiążący dla organów administracji publicznej, zaś organy nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Ostatecznie Minister podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ administracji publicznej nie jest uprawniony do kontroli rozstrzygnięć, na podstawie których Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości podlegającej komunalizacji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku A. L. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...]r. nr [...]. Minister podniósł, że decyzja Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...] r. nr [...] znajduje się w obrocie prawnym, a co za tym idzie wywołuje określone skutki prawne i wiąże wszystkie organy, w tym orzekające w niniejszej sprawie. Minister podkreślił, że nie jest władny do zbadania legalności decyzji Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...]r. nr [...], na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego należało uznać, że w dniu komunalizacji, tj. na dzień 27 maja 1990 r. tytuł prawny do spornej nieruchomości legitymował się Skarbem Państwa, nie zaś wnioskodawca. Tym samym A. L. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Jednocześnie podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji własnej z dnia [...] r. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...]r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. L. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 21 Konstytucji oraz art. 140 k.c. poprzez nieuznanie go za stronę postępowania, pomimo, że w obrocie prawnym nie istnieje żaden akt administracyjny pozbawiający go własności przedmiotowej nieruchomości, naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ wszelkich niezbędnych działań mających na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez uznanie, że decyzja nr [...] wydana w dniu [...] r. wywołała skutek w postaci przejścia własności na Skarb Państwa. Tym samym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu wskazał, że nigdy nie miało miejsca zdarzenie faktyczne lub prawne pozbawiające jego prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Tym samym zdaniem skarżącego nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja komunalizacyjna stwierdzająca nabycie przez Gminę Otwock prawa własności nieruchomości stanowiącej uprzednio własność Skarbu Państwa, który nigdy właścicielem jej nie był. Ponadto skarżący wskazał, że był uczestnikiem postępowania zakończonego decyzją Urzędu Miejskiego w O., zatwierdzającą podział nieruchomości, w wyniku którego powstała działka nr [...] i nie kwestionuje legalności tej decyzji. Jednakże istotą w niniejszej sprawie jest ustalenie czy spełnione zostały przesłanki kreślone w art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tymczasem Minister tej kwestii nie zbadał, a zatem bezpodstawne jest stwierdzenie, że w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości legitymował się Skarb Państwa. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. wobec śmierci skarżącego A. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie, a następnie podjął je z udziałem następcy prawnego skarżącego tj. Z. L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy obu instancji przedwcześnie umorzyły przedmiotowe postępowanie. Na wstępie podnieść należy, że niniejsze postępowanie toczyło się w trybie nadzoru na skutek złożenia przez A. L. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r., stwierdzającej nabycie przez Gminę O. z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. działki o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] m2, położonej w O. przy ulicy [...]. Zgodzić się przy tym należy z organami administracji w tej mierze, że stroną takiego postępowania - komunalizacyjnego , może być podmiot powołujący się na dokumenty, z których wynika, że to jemu a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Wobec powyższego stwierdzenia uznać zatem należy, że przed ustaleniem w sposób nie budzący wątpliwości jaki podmiot w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie sposób przyjąć, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności w/w decyzji A. L. pozbawiony był przymiotu strony. Zdaniem Sądu nie dowodzi tytułu prawnego Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości na datę 27 maja 1990 r. wpis do Księgi Wieczystej Nr [...], na który powołują się organy I i II instancji. Wpis ten datowany jest na dzień [...]r., a przywołana w nim decyzja nr [...]z dnia [...]r., która to jak chcą tego organy administracji miałaby stanowić podstawę do przejścia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, wymaga wnikliwej analizy w aspekcie skutków prawnych, które wywołała. Skutki te dotyczą również okoliczności ważnych dla rozstrzygnięcia istoty przedmiotowego postępowania czyli tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości na datę 27 maja 1990 r., czego organy obu instancji nie wyjaśniły, bowiem przywołany w uzasadnieniach decyzji wpis do KW Nr [...] okoliczności tej nie rozstrzyga. Stwierdzenia organu co do deklaratoryjnego charakteru powyższego wpisu również nie wyjaśniają tej wątpliwości. Podkreślenia wymaga, że to nie ważność decyzji podziałowej z dnia [...] r. nr [...] wymaga analizy, ale z uwagi na wskazaną w niej podstawę prawną (art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) konieczne jest rozstrzygnięcie przez organy administracji – czy a jeżeli tak (wobec treści wpisów do księgi wieczystej), to z jaką datą i na jakiej podstawie Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości i czy był nim w dacie 27 maja 1990 r. Bez wyjaśnienia powyższych wątpliwości, czego organy nie uczyniły, uznać należy zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą za przedwczesne. Tym samym wobec naruszenia przepisów procedury administracyjnej a w szczególności art. 7, 77, 80 k.p.a., które zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak w sentencji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.)