I OSK 573/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Żarskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Go 714/14 w sprawie ze skargi F. C. na czynność Starosty Żarskiego z dnia [...] maja 2014 r. [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od F. C. na rzecz Starosty Żarskiego kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Go 714/14, po rozpoznaniu skargi F. C., stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Żarskiego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 19 listopada 2012 r. geodeta F. C. zgłosił prace geodezyjne wykonywane w obiekcie Lasy Państwowe grunty Nadleśnictwa Lubsko w obrębie [...], w woj. lubuskim, gm. Żary, działka nr [...], przy czym pierwotnie te prace określił jako wydzielenie ze stanu posiadania Lasów Państwowych cieku podstawowego [...], zmienione - w piśmie z dnia 17 grudnia 2012 r. - na modernizację ewidencji gruntów. Następnie pismem z dnia 19 grudnia 2012 r. F. C. wniósł do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Żarach o przyjęcie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej powstałej w wyniku wykonania wyżej wskazanej pracy. Kolejnymi protokołami z dnia 31 grudnia 2012 r., 25 stycznia 2013 r., 13 marca 2013 r. prace geodezyjne nie były przyjmowane do zasobu z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości. W związku z tym wykonawca zwrócił się do Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o przeprowadzenie kontroli prawidłowości postępowania służb geodezyjnych i kartograficznych w powyższym zakresie. W odpowiedzi na to wystąpienie organ nadzoru geodezyjnego pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. potwierdził wadliwość złożonej przez wykonawcę dokumentacji i zasadność odmowy jej przyjęcia do zasobu. W dniu 30 grudnia 2013 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Żarach pismo F. C. zgłaszające zmianę asortymentu na ustalenie granic. Ponownie o przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentacji technicznej wykonanych prac geodeta wystąpił 3 stycznia 2014 r. Protokołem z dnia 14 stycznia 2014 r. stwierdzono nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji, zalecając: - przeprowadzenie analizy materiałów udostępnionych z PZGiK i opisanie powodów nieuwzględnienia części materiałów przy ustalaniu granic; - poprawienie spis dokumentów zgodnie z zawartością operatu technicznego lub wyjaśnienie zawartość po stronie 19; - wykonanie protokołu wznowienia znaków granicznych poprawnie, jeżeli zgodnie z dokumentami w pkt 7 protokołu - szkic powinien być z nim zgodny, zawiadomienie wszystkich stron, a w pkt 5 wymienienie wszystkich działek, wykonanie protokołu ustalenia przebiegu granic poprawnie; - w sprawozdaniu wykazanie rozbieżności dokumentów odnoszących się do ustalonych odcinków granic, jednocześnie wskazanie, czy punkt 246 był ustalany czy też wznowiony; - prawidłowe zawiadomienie stron o wszystkich czynnościach przeprowadzonych w terenie; - wyniesienie granice w oparciu o pierwotną osnowę oraz zaznaczenie na szkicach w odniesieniu do czego były wynoszone granice w toku postępowania wznowienia znaków granicznych; - porównanie współrzędnych odpowiednich punktów oraz załączenie porównania w układzie pierwotnym, uzupełnienie wykazu współrzędnych oraz podpisów przedstawiciela gminy w protokołach. F. C. pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. odniósł się do stwierdzonych wad i usterek. Kolejnym protokołem z dnia 7 lutego 2014 r. ponownie stwierdzono wady i usterki dokumentacji z następującymi zaleceniami: - przeprowadzenia analizy udostępnionych materiałów przy uwzględnieniu treści § 36 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracyjny z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572); - wyszczególnienia materiałów poddanych analizie i opisania efektu tej analizy - § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a rozporządzenia o standardach - wyjaśnienia powodów zaniechania wznowienia granic z punktów pierwotnej osnowy pomiarowej - § 30 i § 6 rozporządzenia o standardach. Ponadto wskazano, że należy wykonać protokół wznowienia znaków granicznych poprawnie, zawiadomić strony, wymienić wszystkie działki, a także wznowić i wyznaczyć znaki zgodnie z § 30 rozporządzenia o standardach. W odniesieniu do protokołu ustalenia przebiegu granic nakazano wykonać go poprawnie, tj. zgodnie z § 37 - 39 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), a w sprawozdaniu wykazane rozbieżności w przyszłości opisać, prawidłowo zawiadomić strony o wszystkich czynnościach, wynieść granice w oparciu o pierwotną osnowę, a w szkicach zaznaczyć w odniesieniu do czego były wynoszone granice, porównać współrzędne odpowiednich punktów i załączyć porównanie w układzie pierwotnym, załączyć upoważnienie dla pracownika urzędu gminy. Wykonawca ponowił pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. wniosek przyjęcie dokumentacji do zasobu, odnosząc się do argumentów zawartych w protokole kontroli z dnia 7 lutego 2014 r. W konsekwencji powyższego kolejnym protokołem kontroli z dnia 25 kwietnia 2014 r. ponownie stwierdzono jej wady i usterki wskazując, iż nie wykazano analizy przydatności materiałów z PZGiK, w szczególności pod względem jej kompletności dla potrzeb wykonywanych prac do czego zobowiązują przepisy § 71 ust. 7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia o standardach; w analizie materiałów, nie wyjaśniono na jakiej podstawie skreślono granice działki nr [...], a w szczególności nie odniesiono się do szkicu z 1963 r.; w protokole wznowienia znaków granicznych pominięto działkę nr [...]zarówno w części opisowej, jak i na szkicu, a także brak zawiadomienia właściciela tej działki, brak zawiadomienia właściciela działki nr [...], którą ujęto w spisanym protokole, brak upoważnienia dla przedstawiciela UM w Żarach; protokół z ustalenia przebiegu granicy str. 8 (cz. 8) nie zawiera podpisu przedstawiciela PGL w kol. 6 lp. 2 dz. [...], co świadczy o tym, że pomimo udziału strony w postępowaniu, brak jest zgodnego oświadczenia o przebiegu granicy działek [...], [...] i [...], ponadto z niewyjaśnionych przyczyn pominięto w zakresie zawiadomienia oraz w treści protokołu ustalenia przebieg granicy właściciela działki nr [...], a także nie wykazano jej na szkicu str.10 (B), co jest sprzeczne z danymi z ewidencji gruntów, mimo pozostawienia jej na kopii mapy. Dalej wskazano, w odniesieniu do wznowienia znaków granicznych, że zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia o standardach, wznowienia znaków dokonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych, określających położenie tych znaków lub punktów w oparciu o osnowę pomiarową jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych. Jeśli zaś znaki graniczne były wznawiane w oparciu o szkice z rozgraniczenia PGL, gdzie granice są rozmierzone o punkty 244, 61 i 68 w obliczeniach brak jest danych do wyniesienia tachimetrycznego bądź ortogonalnego w odniesieniu do tych punktów. Jeśli współrzędne były wynoszone przy pomocy odbiornika GPS, to brak jest obliczeń do wyniesienia. Brak jest także kontroli na punktach osnowy pierwotnej. Dokonano pomiaru tylko jednego punktu 61, co nie pozwala przeprowadzić transformacji. W odniesieniu do porównania współrzędnych wskazano, że punkt katalogowy 12-968 powinien być 12-970, brak jest porównania współrzędnych w układzie pierwotnym zgodnie z § 67 ust. 1 rozporządzenia o standardach, zaś na podstawie pomiaru kontrolnego wykazano ich wszystkie znaki graniczne oraz punkty osnowy odszukano w stanie nienaruszonym, gdzie górne płaszczyzny znaków znajdują się na poziomie terenu, niezagłębione w gruncie, zaś w sprawozdaniu technicznym wskazano na zagłębienie w ziemi punktów 61 i 247. Protokół ten ponadto zawierał jako wniosek końcowy odmowę włączenia do zasobu dokumentacji. Protokół z dnia 25 kwietnia 2014 r. doręczono wykonawcy w dniu 26 czerwca 2014 r. wraz z pismem z dnia [...] maja 2014 r., stanowiącym odmowę Starosty Żarskiego przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego [...] – gm. Żary, obr. [...] działka nr [...] – ustalenie przebiegu granicy. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., określanej dalej jako "P.g.k.") oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia o Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 9 kwietnia 2014 r. wpłynął wniosek o przyjęcie do zasobu dokumentacji wykonanej na podstawie przyjętego zgłoszenia pracy geodezyjnej, zarejestrowanej pod nr [...]. W dniu 10 kwietnia 2014 r. przyjęto do kontroli przedmiotową dokumentację, a w jej wyniku w dniu 25 kwietnia 2014 r. został spisany protokół kontroli, w którym kontrolujący wnosi o odmowę włączenia tej dokumentacji do zasobu. Po analizie uzasadnienia wniosku o odmowę włączenia dokumentacji do zasobu organ stwierdził jego zasadność, co – jak wyjaśnił - potwierdzają przedstawione przyczyny prawne oraz techniczne odmowy: - zgodnie z § 71 ust. 7 w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia o standardach należało w sprawozdaniu technicznym wykazać analizę przydatności materiałów PZGiK, a w szczególności pod względem jej kompletności dla potrzeb wykonywanych prac i wartości prawnej materiałów. Jak wynika z treści udostępnionych wykonawcy dokumentów PZGiK można na ich podstawie jednoznacznie wyznaczyć punkty graniczne nr 246, 247, 9784 oraz punkty osnowy nr 60, 61, 244 i 248; - zgodnie § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie egib a także art. 32 ust. 1-4 u.p.g.k. brak zawiadomienia właściciela działki nr [...]; - zgodnie § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie egib - brak podpisu w miejscu oświadczenia strony przedstawiciela Nadleśnictwa, co oznacza brak zgodnego oświadczenia stron, czego na szkicu ani w sprawozdaniu wykonawca nie wykazał, - przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy w związku z art. 32 i oraz § 30 ust. 4 rozporządzenia o standardach - w odniesieniu do spisanego protokołu wznowienia bez zawiadomienia właściciela dz. [...] i [...] i bez wykazania dokumentów stanowiących podstawę wznowienia. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa geodeta stwierdził, że protokół kontroli z dnia 25 kwietnia 2014 r. nie spełnia wymogów § 9 i § 11 rozporządzenia o zgłaszaniu prac, a ponadto treść uzasadnienia jest lakoniczna i zawiera nieprawdziwe stwierdzenia. W odpowiedzi na to wezwanie organ podkreślił, że protokół z dnia 25 kwietnia 2014 r. sporządzono zgodnie z § 9 i 11 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Ponadto organ wskazał, że powtórna analiza złożonej dokumentacji potwierdziła słuszność odmowy włączenia jej do zasobu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim F. C. zarzucił czynności Starosty Żarskiego z dnia [...] maja 2014 r. naruszenie § 9 i § 12 ust. 1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdzając bezskuteczność czynności powołał się m.in. na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz i wskazał, że protokół określony w § 11 rozporządzenia o zgłaszaniu prac oraz odmowa włączenia do zasobu określona w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia to dwie różne czynności. Protokół zawiera bowiem jedynie wniosek o włączeniu albo odmowie włączenia dokumentacji do zasobu i jest on przesyłany wraz z dokumentacją i odmową włączenia do zasobu zgłaszającemu prace do tego zasobu. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie w protokole z dnia 25 kwietnia 2014 r. zarzucono złożonej dokumentacji niespełnienie wymogów określonych w § 6 ust. 1, § 71 ust. 7, § 30 oraz § 67 ust. 1 rozporządzenia o standardach. Zapisy protokołu stanowiły podstawę wniosku kontrolującego o odmowę przyjęcia dokumentacji do zasobu. Zdaniem Sądu analiza przytoczonego na stronie 6 - 7 uzasadnienia odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego dokumentacji przedłożonej przez skarżącego, prowadzi do wniosku, że nie spełnia ona wymogów określonych przepisami prawa. W świetle § 12 ust. 1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac organ ma obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu geodezyjnego z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającej z § 9 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Z obowiązku tego nie zwalnia organu fakt, iż rozstrzygnięcie kierowane jest do profesjonalisty. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Poprzedzający odmowę przyjęcia do zasobu geodezyjnego protokół kontroli nie stanowi załącznika do odmowy, o której mowa w § 12 rozporządzenia o zgłaszaniu prac, a zatem stanowi jedynie etap poprzedzający tą odmowę i stanowić może podstawę do wydania odmowy. To odmowa przyjęcia do zasobu, jako czynność materialno – techniczna, podlegająca sądowej kontroli, powinna wskazywać jakie przesłanki organ uznał za decydujące, z punktu widzenia przepisów prawa i standardów technicznych dokumentacji, dla wydanego rozstrzygnięcia, w tym które spośród nieprawidłowości i usterek dokumentacji uznał za zasadne, a których zaś nie uwzględnił. W ocenie Sądu powinien wskazać jakie usterki i nieprawidłowości stwierdzono w złożonej dokumentacji oraz w jaki sposób należałoby je usunąć. Stanowisko organu powinno zostać rzeczowo uzasadnione, co pozwoliłoby na jego ocenę, zarówno przez organy nadzoru i sąd, ale przede wszystkim zapoznanie się z nim przez wykonawcę, co przede wszystkim służyć ma stworzeniu warunków dla usunięcia tych nieprawidłowości. Zaskarżona czynność, nie spełnia tego warunku. Brak precyzyjnego sformułowania tych elementów uniemożliwia Sądowi dokonanie rzeczowej kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym. W wyjaśnieniach zaskarżonej odmowy brak jest odniesienia do zapisów protokołu kontroli, skonstruowane zarzuty są pozbawione głębszej analizy, opierają się na powołaniu jednostki redakcyjnej aktu prawnego i równoważnikach zdań wskazujących na określony brak, bez wskazania elementu dokumentacji, do której odnosi się organ, etapu postępowania, którego dotyczą wady oraz wyjaśnienia, w jaki sposób należałoby je usunąć. W swej lakoniczności organ posuwa się tak dalece, iż powołuje się skrótowo na akt prawny (rozporządzenie w sprawie egib), bez powołania organu, który go wydał, daty wydania tego aktu oraz jego pełnego tytułu i miejsca publikacji, co jest niedopuszczalne. Organ nie odniósł się ponadto do argumentacji skarżącego, który wielokrotnie wypowiadał się, co do zasadności zarzutów podnoszonych w kolejnych protokołach kontroli. Brak jest również korelacji między wadami i usterkami powołanymi w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. a protokołem kontroli z dnia 25 kwietnia 2014 r. W ocenie Sądu wystarczy wskazać na brak ustosunkowania się organu w powyższym piśmie do wad i usterek wskazanych w pkt 3 akapit 3, pkt 6 i 7 protokołu kontroli. Nie wiadomo, czy organ uznał usterki i braki jako nieistotne, czy też wynika to z innych zupełnie przyczyn. Sąd dodał, że nie mniej ważne od samego rozstrzygnięcia polegającego na odmowie przyjęcia do zasobu jest jego uzasadnienie, które powinno wskazywać wszystkie wady i usterki dokumentacji tak, aby w przyszłości nie dochodziło do wielokrotnych odmów z różnych przyczyn, które tkwią w dokumentacji od samego początku. Zdaniem Sądu zwraca również uwagę niejednoznaczność ustaleń organu, który wskazuje na brak zawiadomienia właścicieli działki nr [...], podczas gdy w dokumentacji znajduje się zawiadomienie o czynności wznowienia znaków granicznych, brak jest natomiast zawiadomienia o czynności ustalenia granic. Są to nieścisłości, które organ powinien wychwycić, ale przede wszystkim właściwie wyjaśnić i uzasadnić. Z akt sprawy wynika, że skarżący kilkakrotnie bezskutecznie zwracał się o przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentacji dotyczącej działki nr [...]. Na skutek stwierdzonych nieprawidłowości w protokole z dnia 13 marca 2013 r. wnioskowano odmowę włączenia dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W toku tego postępowania skarżący skorzystał z wynikającego z § 12 ust. 2 rozporządzenia o zgłaszaniu prac prawa złożenia wniosku do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. W piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisał stwierdzone nieprawidłowości oraz stwierdził zasadność odmowy przyjęcia dokumentacji. Nie zwalniało to, zdaniem Sądu, organu z obowiązku precyzyjnego określenia swego stanowiska w niniejszej sprawie - również na dalszym etapie postępowania. Treść powyższego pisma powinna być dla Starosty Żarskiego wzorcem merytorycznego poziomu czynności mającej podstawę w § 12 ust. 1 rozporządzenia o zgłaszaniu prac. Przepisy prawa wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie konkretnie usterki, wady, nieprawidłowości są przyczyną odmowy oraz nakładają obowiązek wskazania prawnych i technicznych przyczyn odmowy. I tego wymogu organ nie dochował. Sąd dostrzegł wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, jednakże wobec braku stosownego tj. odpowiadającego § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac uzasadnienia zaskarżonej czynności, nie może jednak zweryfikować w sposób rzeczowy stanowiska organu. Czyniąc to w istocie bowiem zastępowałby w tym organ, zamiast dokonywać jedynie kontroli czynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Żarski, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nieprzytoczeniu i niedokonaniu oceny prawnej podniesionych w skardze zarzutów, nieskonfrontowaniu tych zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym w sprawie materiałem, a także całkowicie nieprecyzyjnym, niekonkretnym wskazaniu co do dalszego postępowania; 2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) polegające na uwzględnieniu skargi z powodu niespełnienia przez zaskarżoną czynność warunku w postaci precyzyjnego sformułowania uzasadnienia prawnych i technicznych przyczyn odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu, co miało uniemożliwić Sądowi I instancji dokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym, chociaż zaskarżona czynność w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej została dokonana na podstawie prawidłowo zastosowanego przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia - organ zwrócił skarżącemu dokumentację wraz z protokołem, uzasadniając na piśmie prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia jej do zasobu, a więc zaskarżona czynność zawierała wymagane elementy i w tym zakresie mogła zostać poddana merytorycznej kontroli, co skutkowałoby oddaleniem skargi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była czynność organu administracji publicznej – Starosty Żarskiego z dnia [...] maja 2014 r., polegająca na odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego prac geodezyjnych wykonanych przez uprawnionego geodetę F. C., według stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia czynności. Stosownie do treści art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w obowiązującym wówczas brzmieniu, wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z treścią § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837), w przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości wynik kontroli dokumentowany jest w protokole. W przedmiotowej sprawie protokołem z dnia 25 kwietnia 2014 r. odmówiono włączenia dokumentacji do zasobu, który doręczono wnioskodawcy wraz z pismem z dnia [...] maja 2014 r. stanowiącym odmowę Starosty Powiatu w Żarach przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego [...]. Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem skargi jest stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. dotyczące odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Sąd I instancji stwierdził, że odmowa przyjęcia do zasobu zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2014 r., nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, w świetle bowiem § 12 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac, organ ma obowiązek wskazać prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia prac geodezyjnych do zasobu z punktu widzenia zakresu kontroli określonej w § 9 rozporządzenia. Poprzedzający zaś odmowę protokół kontroli nie stanowi załącznika do odmowy. To odmowa przyjęcia do zasobu, jako czynność materialno-techniczna podlegająca sądowej kontroli powinna wskazywać jakie przesłanki organ uznał za decydujące. W wyjaśnieniach zaskarżonej odmowy brak odniesienia się do zapisów protokołu kontroli, skonstruowane zarzuty są pozbawione głębszej analizy, bez wskazania elementu dokumentacji, do której odnosi się organ, etapu postępowania którego dotyczą wady oraz wyjaśnienia, w jaki sposób należałoby je usunąć. Odnosząc się do powyższego stanowiska Sądu I instancji należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że skarżący F. C. wnosząc skargę określił jej przedmiot jako skarga "na czynność Starosty Żarskiego z dnia [...] maja 2014 r.". Tak był również określony przedmiot w poprzedzającym wniesienie skargi wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący odnosi się do protokołu z dnia 25 kwietnia 2014 r. wskazując, że nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, treść uzasadnienia jest lakoniczna i zawiera nieprawdziwe stwierdzenia wykraczające poza zakres dokonywanej kontroli. Sąd I instancji przyjął i tak określił w wyroku, że przedmiotem skargi jest stanowisko organu zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. Sąd stwierdził, że protokół z dnia 25 kwietnia 2014 r. stanowi jedynie etap poprzedzający odmowę, a nie stanowi załącznika do odmowy, stąd też to odmowa jako czynność podlegająca kontroli powinna wskazywać jakie przesłanki organ uznał za decydujące. W uzasadnieniu odmowy brak odniesienia się do treści protokołu, a sformułowane zarzuty są pozbawione głębszej analizy, opierają się na powołaniu aktu prawnego, podczas gdy przepisy wymagają jednoznacznego stwierdzenia jakie są przyczyny odmowy. Nadto na s. 14 uzasadnienia wyroku znajduje się następujące stwierdzenie: "Sąd dostrzega wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji, jednakże wobec braku stosownego, tj. odpowiadającego § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac uzasadnienia zaskarżonej czynności, nie może jednak zweryfikować w sposób rzeczowy stanowiska organu. Czyniąc to w istocie bowiem zastępowałby w tym organ, zamiast dokonywać jedynie kontroli czynności organu". To stwierdzenie Sądu powoduje dodatkową trudność w ocenie stanowiska jakie zajął Sąd w przedmiotowej sprawie. Z jednej strony Sąd wywodzi, że będąca przedmiotem skargi czynność zawarta w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. z uwagi na brak rzeczowego uzasadnienia uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod względem merytorycznym, z drugiej zaś strony Sąd dokonuje tej kontroli dostrzegając wątpliwości co do poprawności przedłożonej przez skarżącego dokumentacji. Powyższe sprawia że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt 1 skargi, czyli zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku. Jak wskazano wyżej uzasadnienie wyroku jest niespójne, w części wzajemnie sprzeczne. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut sformułowany w pkt 2 skargi kasacyjnej polegający na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli, a w szczególności naruszeniu art. 134 p.p.s.a. w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych. Jak wskazuje organ, skarżącemu została zwrócona dokumentacja wraz z protokołem i pismem zawierającym uzasadnienie przyczyn odmowy, tym samym możliwe było dokonanie merytorycznej kontroli. Odnosząc się do powołanego § 12 ust.1 rozporządzenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że to protokół kontroli stanowi podstawę do wydania odmowy o włączeniu dokumentacji do zasobu, a to oznacza, że dokonując kontroli czynności odmawiającej włączenia dokumentacji do zasobu nie można pomijać treści samego protokołu. Można zatem stwierdzić, że na czynność organu odmawiającą włączenia dokumentacji do zasobu składają się dwa elementy: protokół kontroli w którym sformułowano wniosek końcowy o odmowie włączenia dokumentacji do zasobu i pismo organu uzasadniające prawne i techniczne przyczyny odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Za takim stanowiskiem przemawia między innymi fakt, że kontrola dokumentacji przekazywanej do zasobu dokonywana jest przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji, stąd też organ odmawiając włączenia dokumentacji do zasobu czyni to w oparciu o treść protokołu. Nadto w przypadku odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, wykonawca zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia może złożyć do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji zasobu. Nie ma chyba wątpliwości, że w przypadku złożenia przez wykonawcę takiego wniosku, organ nadzoru badając zasadność odmowy, będzie badał dokumentację wraz z protokołem kontroli i pisemnym uzasadnieniem organu przyczyn odmowy włączenia dokumentacji do zasobu. Stąd też w przypadku gdy wykonawca nie korzysta z możliwości zbadania zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, wynikającej z § 12 ust. 2 rozporządzenia, natomiast czynność odmawiającą włączenia dokumentacji do zasobu poddaje merytorycznej kontroli sądowej, kontrola ta winna być przeprowadzona również z uwzględnieniem protokołu kontroli, a nie tylko pisemnej odmowy. Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien jeszcze raz dokonać kontroli zaskarżonej czynności, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Na podstawie zaś art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.