II SA/Gl 518/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w P. na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 14 grudnia 2005 r. nr XXXVII/350/05 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozstrzygnięć określonych w § 2 pkt 5, 7 i 8, § 10, § 11, § 16, § 17, § 18, § 21, § 23, § 13 ust. 4 i 5, § 14 ust. 1 i 3, § 29, § 30 ust. 1 i 2 i § 45. Pismem z dnia 12 marca 2014 r. działająca w imieniu Prokuratury Rejonowej w Pszczynie Prokurator J. W. złożyła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 14 grudnia 2005 r. nr XXXVII/350/05 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skarga dotyczyła § 2 pkt 5,7 i 8, § 10, § 11, § 16, § 17, § 18, § 21, § 23, § 13 ust. 4 i 5, § 14 ust. 1 i 3, § 29, § 30 ust. 1 i 2, § 45 uchwały. Skarżonej uchwale prokurator zarzuciła obrazę: - art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – dalej "ustawa") w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustalenie w § 2 pkt 5 regulaminu, definicji "wodomierza" w pkt 7 "wodomierza dodatkowego, w pkt 8 "wodomierza własnego", podczas gdy ustawa nie upoważnia organu uchwałodawczego do definiowania tych pojęć, - art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 i 3 ustawy w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w § 10, 11, 16, 17, 18, 21 i 23 regulaminu zapisów, które powinna zawierać umowa, tym samym uchwalenie przedmiotowych zapisów z przekroczeniem przez Radę Miejską ustawą przyznanych kompetencji, - art. 19 ust. 2 ustawy w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez upoważnienie Przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego w § 13 ust. 5 i § 14 ust. 3 regulaminu, do określenia wzorów wniosków o przyłączenie do sieci, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów brak jest podstawy do stanowienia tego rodzaju uregulowań, - art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 4 ustawy w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie w § 13 ust. 4 regulaminu, iż umowa może zostać zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości, podczas gdy na podstawie przywołanych przepisów Rada Miejska nie posiada kompetencji do stanowienia tego typu regulacji, - art. 19 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 6 ustawy w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 14 ust. 1 regulaminu, iż umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych, podczas gdy z powołanego przepisu art. 6 ust. 6 ustawy nie wynika aby podjęcie działań w tym zakresie pozostawało do uznania Przedsiębiorstwa, - art. 19 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 2 ustawy w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez nałożenie w § 29 ust. 1 regulaminu na odbiorcę, na jego zgodą, obowiązku wybudowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych z własnych środków, podczas gdy przepis art. 31 ust. 2 ustawy nie przyznaje Radzie Miejskiej kompetencji do stanowienia tego typu uregulowań, - art. 19 ust. 2 ustawy w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnione nałożenie w § 30 ust. 2 regulaminu, na odbiorcę, wymagań związanych z przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych w postaci wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z Przedsiębiorstwem, w tym projektu i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez Przedsiębiorstwo kontroli, podczas gdy na podstawie powołanych przepisów Rada Miejska nie posiada kompetencji do ustanawiania tego typu regulacji, - art. 19 ust. 2 w związku z art. 22 ustawy w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez ustanowienie w § 45 regulaminu, iż w kalkulacji ceny za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe przez urządzenia usytuowane na terenie publicznym, Przedsiębiorstwo uwzględnia koszty utrzymania urządzeń niezbędnych do zapewnienia wymaganych zdolności dostawczych hydrantów, powiększone o marże zysku, podczas gdy zgodnie z powołanym art. 22 ustawy, jedynie ceny stawki opłaty ustalone w taryfie mogą być podstawą obliczania opłaty za wodę zużytą na cele przeciwpożarowe, - art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez niezamieszczenie w rozdziale II regulaminu uregulowań odnoszących się do minimalnego poziomu świadczonych usług i odesłanie w tym zakresie do uregulowań zawartych w umowie, w pozwoleniu wodnoprawnym oraz w decyzji burmistrza, podczas gdy z przytoczonego wyżej przepisu wynika, iż kwestię tę powinien określać regulamin. Reprezentująca Prokuratora Rejonowego w Pszczynie wniosła w związku z powyższym o stwierdzenie nieważności skarżonego aktu we wskazanym zakresie. Dnia 27 marca 2014 r. Rada Miejska w Pszczynie podjęła uchwałę nr XLI/524/14 o uwzględnieniu w całości skargi Prokuratora Rejonowego w Cieszynie. Takie też stanowisko znalazło się w odpowiedzi na skargę złożonej przez pełnomocnika organu radcę prawnego G. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarżona uchwała wprowadzająca regulamin zbiorowego doprowadzania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Treść i zakres takich przepisów, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP muszą jednak wynikać z upoważnienia zawartego w ustawie. Stąd prawodawca samorządowy powinien dochować szczególnej staranności w celu należytego wypełnienia delegacji ustawowej. Z jednej strony regulacja powinna być zupełna. W przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym prawodawca lokalny jest zobowiązany jest do wypełnienia jej w całości (określenia wszystkich kwestii przekazanych do jego kompetencji). Z drugiej strony nie może poza tą delegację wykraczać. Dlatego w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie ze wspomnianym przepisem regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy i odnosząc się do zarzutów skargi skład orzekający uznał, iż: - artykuł 19 ust. 2 ustawy nie przyznaje radzie gminy uchwalającej regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną ściekową. W związku z tym należy przyjąć, iż zawarcie w skarżonym regulaminie definicji "wodomierza", "wodomierza dodatkowego" i "wodomierza własnego" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. - ustawodawca w art. 6 ust. 3 ustawy określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzenie ścieków. Są to określenie ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, praw i obowiązków stron umowy, warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18 ustawy, okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. Zatem określenie powyższych warunków w regulaminie należy uznać za przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Gl 150/13. Wszystkie orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne na – www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym należy uznać iż regulacje zawarte w § 10, 11, 16, 17, 18, 21 i 23 skarżonego regulaminu zostały wprowadzone z przekroczeniem delegacji ustawowej. - delegacja zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy nie przewiduje kompetencji Rady Miejskiej do udzielenia subdelegacji dla przedsiębiorstwa prowadzącego działalność w zakresie zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków do określenia wzorów wniosków o zawarcie umowy o przyłączenie do sieci. Skład orzekający uznał, że przepisy § 13 ust. 5 i § 14 ust. 3 skarżonego regulaminu zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. - w ocenie Sądu za trafny należy również uznać zarzut skargi dotyczący przekroczenia delegacji ustawowej przy ustanawianiu w § 13 ust. 4 regulaminu, stanowiącego, że umowa (o świadczenie usług w zakresie regulowanym ustawą) może zostać zawarta z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po uprawdopodobnieniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości. Artykuł 19 ust. 2 ustawy, takiej kompetencji Radzie Miejskiej nie przyznaje, - Rada Miejska w Pszczynie o 14 ust. 1 regulaminu ustaliła, że umowa może być zawarta z osobami korzystającymi z lokali znajdujących się w budynku wielolokalowym na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych. Zagadnienie to zostało zaś uregulowane w art. 6 ust. 6 ustawy i powtórzenie powyższego należy uznać za przekroczenie delegacji ustawowej i zupełnie nieuzasadnione powtórzenie regulacji ustawowej, - nałożenie na odbiorcę, za jego zgodą, obowiązku wybudowania urządzeń wodociągowych i/lub kanalizacyjnych z własnych środków nie znajduje uzasadnienia w art. 19 ust. 2 ustawy. Niezależnie od tego Rada Miejska w Pszczynie wkroczyła tu w sposób niedopuszczalny w zakres regulacji art. 31 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie", - w § 30 ust. 1 i 2 regulaminu Rada Miejska w Pszczynie nałożyła na odbiorcę wymagania związane z przystąpieniem do wykonania robót przyłączeniowych w postaci wcześniejszego uzgodnienia dokumentacji technicznej z Przedsiębiorstwem, w tym projektu i sposobu prowadzenia tych prac oraz warunków i sposobu dokonywania przez Przedsiębiorstwo kontroli w tym zakresie. W ocenie składu orzekającego brak jakichkolwiek podstaw ustawowych do nałożenia w regulaminie takich obowiązków, - za naruszenie delegacji ustawowej skład orzekający uznaje także postanowienie § 45 regulaminu, zgodnie z którym w kalkulacji ceny za wodę pobieraną na cele przeciwpożarowe przez urządzenia usytuowane na terenie publicznym, Przedsiębiorstwo uwzględnia koszty utrzymania urządzeń niezbędnych do zapewnienia wymaganych zdolności dostawczych hydrantów, powiększone o marże zysku. Zgodnie zaś z art. 22 pkt 2 ustawy "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę za wodę wykorzystaną na cele przeciwpożarowe na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie". Powyższe okoliczności wskazują, iż skarga Prokuratury Rejonowej w Pszczynie w całości okazała się zasadna. Niezależnie od tego należy podkreślić, iż sama Rada Gminy w Pszczynie wspomnianą uchwałą z dnia 27 marca 2014 r. w Pszczynie uwzględniła skargę, a działający w jej imieniu pełnomocnik wniósł o uwzględnienie wniesionej skargi w całości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie jest sprzeczna z prawem i na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.