I OSK 341/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 553/14 w sprawie ze skargi J. P. i M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 553/14 oddalił skargę J. P. i M. B. (dalej "skarżące") na decyzję Wojewody W. z 15 kwietnia 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżące, jako spadkobierczynie A. B., wnioskiem z 23 września 2013 r., na podstawie art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: "ugn"), wniosły o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w M. Tom I karta 1 SR w G. Starosta G. decyzją z 10 grudnia 2013 r. nr ..., na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: "Kpa"), odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu organ podał, że nieruchomość przejęta została na podstawie art. 2 ust.1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.; dalej: "dekret"). Dekret ten przewidywał przejście na własność Skarbu Państwa bez jakiegokolwiek wynagrodzenia (odszkodowania) nieruchomości ziemskich. W ocenie organu wskazane przez skarżące przepisy art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 ugn nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, Wojewoda W. decyzją z 15 kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że aby uznać za spełnione przesłanki z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn należy stwierdzić, czy nieruchomość stanowiąca własność A. B. została wywłaszczona lub przejęta na rzecz Skarbu Państwa w taki sposób, który w aktualnie obowiązującym stanie prawnym nakazywałby ustalenie odszkodowania. W przedmiotowej sprawie zmiana właściciela gruntu nie została przeprowadzona w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż żaden akt wywłaszczeniowy w tym zakresie nie został wydany. Nieruchomość ta przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu, nie zaś na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. z 1934 r. Nr 86, poz. 776 ze zm.). Skoro ówczesny właściciel pozbawiony prawa własności na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to wszelkie kwestie dotyczące ewentualnego odszkodowania z tego tytułu również należy odnieść do wskazanego aktu prawnego. Dekret z 1944 r. nie został wyeliminowany z obrotu prawnego i nadal pozostaje aktem obowiązującym oraz wywołującym skutki prawne. W jego treści nie można znaleźć przepisów, które poruszałyby kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej za nieruchomości podpadające po jego działanie. Skarżące wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, względnie wystąpienie w trybie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej "Konstytucja") z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 128 pkt 1 -4, art. 129 pkt 1 -5, art. 130 pkt 1-2, art. 131 pkt 1-5, art. 132 pkt 1-8, art. 133 pkt 1-2, art. 134 pkt 1-4, art. 135 pkt 1-7 ugn z preambułą Konstytucji oraz jej art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 23, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46 oraz art. 64 ust. 1-3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił uznając, że błędne jest twierdzenie, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dają możliwość ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn koniecznym było ustalenie nie tylko to, czy doszło do wywłaszczenia bez odszkodowania ale przede wszystkim to, czy obowiązujące przepisy przewidują ustalenie odszkodowania w sytuacjach, gdy nieruchomość została przejęta w drodze dekretu z 1944 r. Takich przepisów nie ma ani w dekrecie z 1944 r. ani w innych ustawach. Podstawy prawnej do ustalenia tego odszkodowania poszukiwać należało więc jedynie w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przepisem tym nie jest art. 128 ust. 1 ugn przewiduje on bowiem w połączeniu z treścią art. 129 ust. 1 ugn wywłaszczenie za jednoczesnym odszkodowaniem. Ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242 ugn), czyli co do zasady dotyczy zdarzeń prawnych, które miały miejsce od daty jej wejścia w życie. Nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy ale sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych.(uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06). Zdarzeniem prawnym w przedmiotowej sprawie było wywłaszczenie w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej bez odszkodowania i było ono ograniczone czasowo, zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trwają nadal jego skutki a ustawodawca w ustawie tej nie pominął przepisów intertemporalnych, nie uregulował jedynie możliwości wypłaty odszkodowania osobom wywłaszczonym przed wielu laty, i nie przewidział żadnej rekompensaty, w tym możliwości domagania się zwrotu nieruchomości osobom, których nieruchomości zostały przejęte ma mocy dekretu z 1944 r. Sąd wskazał dalej, że problem w niniejszej sprawie sprowadzał się zatem do ustalenia czy organy administracji prawidłowo uznały, że również na gruncie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma podstawy prawnej do ustalania i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość w M., czy też, jak wskazywały skarżące, żądanie wypłaty odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest możliwe na podstawie obowiązujących przepisów, tj. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Zdaniem Sądu powołane przepisy są jasne i czytelne, ich wykładnia nie nastręcza trudności. Nie można uznać, że odszkodowanie w trybie tej ustawy jest należne tylko i wyłącznie z tego powodu, iż odjęcie prawa własności nastąpiło na mocy aktów prawnych, które nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obowiązującym systemie prawnym. Sąd przywołał stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w wyroku z 26 marca 2004r. (sygn. akt IVCK 188/03), zgodnie z którym "Sąd nie ma kompetencji do uznania bezprawności, jako niezgodnych z Konstytucją, przepisów dekretu o reformie rolnej". Sytuacja taka w przedmiotowej sprawie miejsca nie miała. Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidywał odszkodowania. Swoista "rekompensata" przewidziana do 5 kwietnia 1958 r. w art. 17 tego dekretu miała charakter fakultatywny, nie stanowiła nawet symbolicznego odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Tym samym nie można uznać, że złożenie przez skarżących wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość w M. jest kontynuacją postępowania wszczętego przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to nowy wniosek a żadne przepisy intertemporalne tej ustawy nie przewidują obecnie ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w drodze reformy rolnej, przy czym jak wyżej wskazano nie jest to zaniechanie ustawodawcze. Nie ma też żadnego innego przepisu, który przewidywałby ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości przejęte ma mocy tego dekretu. Z tych względów nie ma podstaw, by stosować w niniejszej sprawie art. 233 ugn, czy też dokonywać interpretacji art. 129 ust. 5 ust. 3 ugn w ten sposób, że ma on zastosowanie do wszelkich wywłaszczeń bez odszkodowania, które miały miejsce przed wejściem w życie tego przepisu, tylko z tego względu, że nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w obecnie obowiązującym systemie prawnym. Zdaniem Sądu nie ma również podstaw do zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o badanie zgodności z preambułą Konstytucji i jej przepisami wskazanymi przez skarżące - art. 128 ust. 2-4, art. 129 ust. 2-5 pkt 1 i 2, 130-135 ugn, dotyczących zasad ustalania odszkodowania, które w przedmiotowej sprawie nie stanowiły podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżące wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa") w zw. z art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 i art. 233 ugn w zw. z art. 2 ust. 1 (w tym w szczególności lit. e) dekretu w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji przez błędną wykładnię i przyjęcie, że za grunt wywłaszczony w ramach dekretu nie jest należne odszkodowanie; b) art. 151 Ppsa w zw. z art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 i art. 233 ugn w zw. z art. 2 ust. 1 (w tym w szczególności lit. e) dekretu w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że za grunt wywłaszczony w ramach dekretu nie należne jest odszkodowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 i art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 i art. 233 ugn w zw. z art. 2 ust. 1 (w tym w szczególności lit.) e dekretu w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 r. oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji poprzez przyjęcie, że za grunt wywłaszczony w ramach dekretu nie należne jest odszkodowanie oraz nie rozważenie czy taka interpretacja jest zgodna z normami Konstytucji i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Stosownie do art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami skargi kasacyjnej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego, zostały skonstruowane w ten sposób, że w obu zostały powołane te same przepisy, przy czym autor skargi kasacyjnej zarzuca ich błędną wykładnię (zarzut nr 1) oraz ich błędne zastosowanie (zarzut nr 2). Natomiast zarzut naruszenia prawa procesowego również wskazuje przytoczone w zarzutach prawa materialnego przepisy w powiązaniu z art. 141 § 4 Ppsa. Kluczowy problem przedstawiony we wszystkich zarzutach skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, czy w świetle art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji, słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn nie stanowi podstawy do przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 w tym w szczególności lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym zakresie należy w pierwszej kolejności należy wyjaśnić systemową pozycję art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Przepisy ten nie statuują ogólnej podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej za wszelkiego typu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, a jedynie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma na celu ustalanie odszkodowań w sprawach wywłaszczeniowo-odszkodowawczych oraz tych, w których przepis szczególny nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia. Znajdzie on więc zastosowanie jeżeli przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonano wywłaszczenia np. w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), a wciąż nie zostało ustalone odszkodowanie, czy też za przejęcie z mocy prawa działki wydzielonej pod ulicę na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). W przedmiotowej sprawie do pozbawienia prawa do nieruchomości doszło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nie na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego o charakterze wywłaszczeniowym. Przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 zdanie trzecie dekretu, nie może być w ogóle uznane za wywłaszczenie w rozumieniu art. 128 ust. 1 ugn, rodzące obowiązek odszkodowania, a to ze względu na definicję wywłaszczenia zawartą w art. 112 ust. 2 ugn, zgodnie z którą wywłaszczenie ograniczone jest do odjęcia prawa w trybie decyzyjnym, zatem w drodze aktu indywidualnego. Przyjmując definicję wywłaszczenia w art. 112 ust. 2 ugn ustawodawca niewątpliwie zdawał sobie sprawę z konsekwencji dla zakresu stosowania art. 128 ust. 1 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Należy podkreślić, że ten ostatni przepis uzależnia ustalenie odszkodowania od istnienia w obowiązujących przepisach regulacji przewidującej odszkodowanie za konkretny przypadek pozbawienia prawa do nieruchomości. W przypadku pozbawienia prawa w innym trybie niż wywłaszczenie aktem indywidualnym, art. 128 ust. 1 ugn i art. 129 ugn nie mogą stanowić źródła obowiązku odszkodowawczego. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zauważył, że akt ten nie utracił mocy obowiązującej i nie zawiera w obowiązującym zakresie regulacji przewidującej ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą na jego podstawie na rzecz Skarbu Państwa. Jest rzeczą oczywistą, że odszkodowanie za nieruchomość przejętą na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie może zostać ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, albowiem obowiązujące rozwiązania prawne zawarte w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewidują odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości w tym trybie. Biorąc pod uwagę zakres powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości odnoszący się do spraw wywłaszczeniowych, brak jest jakichkolwiek podstaw, aby zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 46, art. 64 ust. 1 i 2 oraz Preambuły Konstytucji poprzez uznanie, że w trybie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie może być przyznane odszkodowanie z tytułu nacjonalizacji. Z powołanych norm konstytucyjnych nie można bowiem wywieść tezy, że normy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają stanowić generalną podstawę odpowiedzialności za wszelkie konfiskaty mienia dokonane przez Państwo, nawet jeżeli przepis szczególny, w tym przypadku dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przewiduje ustalenia odszkodowania. Całkowite niezasadne jest też powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W tym zakresie należy odwołać się do wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 2 marca 2005 r. w sprawie von Maltzan i inni przeciwko Niemcom ([GC], nos. 71916/01, 71917/01 and 10260/02, §§ 74, 77, 78 and 112, ECHR 2005-V). W orzeczeniu tym Trybunał wskazał, że pozbawienie praw do nieruchomości w trybie nacjonalizacji było aktem jednorazowym i nie kreuje ciągłej sytuacji pozbawienia mienia (tak też Malhous przeciwko Czeskiej Republice (dec.) [GC], no. 33071/96, ECHR 2000-XII). Tym samym skoro przejęcie nieruchomości w trybie reform rolnej nastąpiło w 1944 r. bez odszkodowania, to w dacie ratyfikacji Pierwszego Protokołu przez Polskę tj. 10 października 1994 r. nie istniało jakiekolwiek prawo do przejętego mienia, czy ekspektatywa jego restytucji. Artykuł 1 Pierwszego Protokołu nie może być bowiem interpretowany jako nakładający na Państwa generalny obowiązek rewindykacji nieruchomości przejętych przed ratyfikowaniem Konwencji. W tym zakresie jest to pozostawione uznaniu poszczególnych Państw (Jantner przeciwko Słowacji no. 39050/97, § 34, 4 marca 2003). Tym samym art. 1 Pierwszego Protokołu w ogóle w sprawie niniejszej nie ma zastosowania, nie mógł więc zostać naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Reasumując, wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji ani przez ich błędną wykładnię ani tym bardziej przez ich niewłaściwe zastosowanie. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa należy wskazać, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu tym przedstawiono zarówno stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, jak również wskazano z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów podjęto rozstrzygnięcie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w tym zakresie. Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art.184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.