II OSK 1144/15

Dnia 20 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. F., J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 967/14 w sprawie ze skargi B. F., J. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza solidarnie od B. F. i J. F. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 967/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę B. F. i J. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB [...]) decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], nakazał B. F. i J. F. rozebrać budynek rekreacji indywidualnej, zlokalizowany na działce ewidencyjnej nr [...], przy ul [...] w K. w Gminie M.. Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: [...]WINB [...]), decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), uchylił zaskarżoną decyzję, a ponadto orzekł reformatoryjnie nakazując B. F. i J. F. rozebrać budynek rekreacji indywidualnej zlokalizowany na działce ewidencyjnej nr [...], przy ul [...] w K. w Gminie M.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powodem uchylenia decyzji i orzeczenia reformatoryjnego było błędne oznaczenie przez organ I instancji B. F. jako B. F.. Uzasadniając natomiast nałożony obowiązek rozbiórki organ wskazał, że w wyniku oględzin w dniu [...] listopada 2007 r. organ powiatowy ustalił, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku, którego powierzchnia przekracza 25 m2, rozpoczęto w lipcu 2004 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. wstrzymano roboty budowlane i nakazano inwestorom dostarczyć stosowne dokumenty. Wymagane dokumenty nie zostały dostarczone przez strony w określonym terminie. Organ wskazał także, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki zabudowanej spornym budynkiem zakończone zostało decyzją o jego umorzeniu z powodu uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz, że zgodnie z planem miejscowym z 2014 r. działka jest przeznaczona jako tereny zieleni śródleśnej z zakazem lokalizacji budynków i budowli. W związku z powyższym z powodu niezgodności z planem zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalna jest legalizacja spornego budynku, a w konsekwencji należało wydać orzeczenie jego rozbiórki. Na powyższą decyzję [...]WINB [...] inwestorzy złożyli skargę do WSA w Gliwicach. Decyzji zarzucili naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 967/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten stwierdził, że w sprawie jest poza sporem, że na działce nr [...] przy ul. [...] w K. gmina M., skarżący bez pozwolenia na budowę, wykonali w 2004 r. budynek letniskowy. Wobec tego organ I instancji wydał w dniu [...] marca 2009 r. postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i ustalił w nim termin przedstawienia wymienionych w nim dokumentów na dzień 30 kwietnia 2010 r. W wyznaczonym terminie zobowiązani, co jest także bezsporne, nie złożyli żądanych dokumentów, czego następstwem było orzeczenie rozbiórki w dniu [...] czerwca 2010 r. przez organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego. Dalej Sąd wyjaśnił, że jak wynika z twierdzeń skarżących, nie udało im się zebrać stosownych dokumentów do dnia 30 kwietnia 2010 r. z uwagi na zamieszkiwanie w R.. Domagali się więc "odroczenia terminu złożenia wymaganych dokumentów", a w piśmie z dnia 12 listopada 2010 r. wnieśli o wstrzymanie postępowania do czasu uzyskania prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r. domagali się zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne, jakim będzie rozstrzygnięcie w sprawie warunków zabudowy. Ten ostatni wniosek przez odmowę zawieszenia postępowania w sprawie został rozstrzygnięty postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r. Zdaniem Sądu I instancji, termin zawarty w postanowieniu z dnia [...] marca 2009 r. jest terminem procesowym, a więc co do zasady może być przedłużany, skracany, a nawet zawieszany przez organ. Ustalony przez organ, postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., termin na dzień 30 kwietnia 2010 r., umożliwiał inwestorom wywiązanie się z nałożonych obowiązków. W sprawie niniejszej nie mógł być przedłużony, gdyż skarżący po raz pierwszy o to wnosili w odwołaniu z dnia 2 lipca 2010 r., a więc już po jego upływie. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, wobec niewykonania postanowienia z dnia [...] marca 2009 r., organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę spornego obiektu. Sąd dalej wyjaśnił, że organ odwoławczy jest również organem merytorycznym, a zatem musiał uwzględnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] marca 2014 r. (Dz. U. Woj. [...]), z którego wynika, że ta część działki [...], na której zrealizowano przedmiotowy budynek, została oznaczona symbolem K-11.ZS – tereny zieleni śródleśnej z zakazem realizacji budynków i budowli (§ 32 planu). Oznacza to niedopuszczalność legalizacji spornego budynku. Sąd odniósł się także do zarzutów skargi i stwierdził, że skarżoną decyzją organ odwoławczy nie naruszył art. 15 k.p.a. ani też art. 7 i 8 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje bowiem dla organu odwoławczego uprawnienie do uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie reformatoryjne co do istoty sprawy. Także nie naruszono zasady praworządności i zasady zaufania, o czym świadczą akta administracyjne. Niezrozumiałym natomiast jest zarzut strony skarżącej dotyczący zmian w stanie faktycznym sprawy (od czasu oględzin), bowiem skarżący nie wyjaśnili, na czym miałyby te zmiany polegać. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli B. F. i J. F., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego, wobec stwierdzenia iż niezrozumiały dla Sądu jest zarzut skarżących dotyczący zmian w stanie faktycznym sprawy od czasu oględzin, które miały miejsce dnia 23 listopada 2007 r., bowiem skarżący nie wyjaśnili na czym miałyby te zmiany polegać w sytuacji, gdy z przepisu art. 7 k.p.a. wynika, iż w toku postępowania to organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli ponadto, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji, nie dokonali szczegółowej analizy zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, powołując się jedynie na zapis ogólny dotyczący przedmiotowej działki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegający na braku kolejnych oględzin przed wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu. Zauważenia bowiem wymaga, że podstawę do wydania tej decyzji stanowił, zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, fakt niespełnienia w wyznaczonym terminie przez skarżących obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. oraz dodatkowo niemożność ich spełnienia wynikająca z niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym uchwalonym w dniu 28 marca 2014 r., którą to okoliczność musiał wziąć pod uwagę organ II instancji orzekając w dniu [...] listopada 2014 r. Godzi się bowiem zauważyć, że zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, a nie ze stanem prawnym, który już moc utracił. Brak zaś zgodności inwestycji z planem miejscowym stanowi samoistną, wystarczającą podstawę do nakazania jej rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 706/14). Kolejne zatem oględziny niczego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy by nie wniosły. Okolicznością taką mogłaby być rozbiórka obiektu przed wydaniem decyzji odwoławczej, ale skarżący jej nie podnieśli. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w kontekście braku szczegółowej analizy zapisów planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości, stwierdzić należy, że jest on również niezasadny. Z akt sprawy administracyjnej (dołączony plan miejscowy oraz pismo Wójta Gminy M. z dnia 13 maja 2014 r.) wynika bowiem jednoznacznie, że działka skarżących o nr ewid. [...] w ok. 5/6 części znajduje się w obszarze oznaczonym w planie jako K/11.ZS – tereny zieleni śródleśnej oraz w ok. 1/6 części w obszarze oznaczonym K/43.L jako tereny lasów, dla których to terenów plan przewiduje zakaz lokalizacji budynków i budowli (§ 32 ust. 2 pkt 3 lit. c) i zakaz zabudowy (§ 33 ust. 2 pkt 3). Poczynioną zatem przez Sąd I instancji analizę wskazanego planu uznać należy za wystarczającą dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.