II OSK 922/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1499/14 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2. zasądza od A. K. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1499/14, po rozpoznaniu prawy ze skargi A. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, uchylił zaskarżone postanowienie i określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., nałożył na A. K. grzywnę w wysokości 10.000 złotych w celu przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku określonego w odpisie tytułu wykonawczego z 1 kwietnia 2014 r. Wezwał jednocześnie do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie postanowienia, tj. w łącznej kwocie 10.068,00 zł w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] sierpnia 1998 r., nakazano A. i H. K. rozbiórkę budynku tartaku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...], nr [...] w P., gmina N.. W związku z przeniesieniem własności działek nr [...] i [...] z poprzednich właścicieli A. i H. K. na J. K., zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. prowadził postępowanie egzekucyjne w stosunku do następcy prawnego. W związku z niezrealizowaniem nałożonego obowiązku organ pisemnie upomniał i wezwał zobowiązanego do wykonania rozbiórki. Postanowieniem z [...] listopada 2008 r. nałożył na J. K. grzywnę w wysokości 62.025,00 zł, uznając, że rozbiórka dotyczy budynku w myśl art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z [...] marca 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PINB w L.. Organ odwoławczy wskazał, że należy ustalić jaki charakter miał obiekt będący przedmiotem ww. decyzji w dniu jej wydania tj. czy był budynkiem. Ponownie rozpatrując sprawę organ stwierdził, że doszło do przejścia własności nieruchomości - działki nr [...], [...] - z poprzedniego właściciela J. K. na A. K.. W dniu 12 lipca 2013 r. przeprowadzono została kontrola, podczas której stwierdzono, że na działce [...] i [...] istnieje obiekt budowlany o konstrukcji szkieletowej stalowo-drewnianej, elementy nośne (konstrukcyjne) obiektu posadowione na fundamencie betonowym z płytą betonową - trwale połączony z gruntem. Obiekt nie posiada pełnych ścian osłonowych - zewnętrznych. Wg oświadczenia H. i A. K. stan obiektu w zakresie architektury, wymiarów rzutu poziomego, konstrukcji od 1994 r. nie uległ zmianie. Ponadto ww. oświadczyli, że przedmiotowy obiekt stanowi własność A. K.. Organ wystosował do zobowiązanej upomnienie (4 listopada 2013 r.). Kolejna kontrola w dniu [...] marca 2014 r. wykazała, że obowiązek nie został wykonany. W związku z powyższym organ wystawił w dniu 1 kwietnia 2014 r. tytuł wykonawczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. za uzasadnione uznał nałożenie na A. K. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000,00 zł, uznając ją za mniej uciążliwy środek niż wykonanie zastępcze ze względu na treść art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podniósł, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia być może pozwoli zobowiązanej również na tańsze wykonanie obowiązku, niż zlecenie przez organ wykonania zastępczego. Organ wskazał, że regulacje wypływające z art. 121 § 5 ww. ustawy odnoszą się do wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, która ma miejsce w sytuacji popełnienia przez inwestora samowoli budowlanej, w związku z tym w przedmiotowej sprawie ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu, stosować należy przepisy art. 121 § 2 i § 4 tej ustawy. Podkreślił, że nie wykonano obowiązku rozbiórki przez ponad 15 lat. A. K. wniosła zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia jak i wstrzymania postępowania egzekucyjnego W uzasadnieniu podniosła, że nie jest właścicielem działki nr [...] i [...] w P. od 15 lat. Przez ten czas toczyły się liczne sprawy administracyjne i sądowe wobec czego zachodziły podstawy do wstrzymania egzekucji. Niezasadne jest nakładanie na nią grzywny w maksymalnej wysokości z tym uzasadnieniem, że nakaz rozbiórki został orzeczony 15 lat wcześniej. Wskazała, że we wcześniejszych pismach informowała, że podejmuje działania mające na celu legalizację tartaku, stąd postępowanie egzekucyjne jest przedwczesne. Odwołała się do zasady proporcjonalności. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że PINB prawidłowo powołał w podstawie prawnej art. 121 § 2 ustawy, gdyż egzekwowanym w przedmiotowej sprawie obowiązkiem nie jest rozbiórka budynku lub jego części, co obligowałoby organ egzekucyjny do wyliczenia grzywny na podstawie § 5. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomimo, iż w rozstrzygnięciu egzekwowanej decyzji użyto określenia "rozbiórkę budynku tartaku", podlegający obowiązkowi rozbiórki obiekt nie posiada cech zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynku, bowiem przedmiotowy tartak od momentu jego powstania nie posiada przegród budowlanych (pełnych ścian osłonowych zewnętrznych). A zatem nałożona skarżonym postanowieniem grzywna w wysokości 10.000 zł mieści się w wymiarze określonym przepisem art. 121 § 2 ww. ustawy. Organ egzekucyjny, określając wysokość grzywny na ww. kwotę nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny. Wyjaśnił również, że grzywna, nakładana na podstawie ww. przepisu, powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie i poprzez to przeciąganie postępowania egzekucyjnego i oddalenie osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku. Nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, nałożenie grzywny w wysokości 10.000 zł jest zasadne. Nie bez znaczenia dla określenia wysokości grzywny pozostają również okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanej. Ostateczna decyzja, z której wynika egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek, wydana została ponad 15 lat temu, a podlegający, na mocy ww. decyzji, rozbiórce tartak pozostaje nadal nierozebrany. Jak wskazuje treść księgi wieczystej nr [...] od 3 kwietnia 2008 r. zobowiązana jest właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...]. Ponadto nabywając, w drodze umowy darowizny z 3 kwietnia 2008 r. własność ww. działek wraz ze znajdującym się na nich, podlegającym obowiązkowi rozbiórki tartakiem, zobowiązana miała świadomość ciążącego na ww. nieruchomości obowiązku rozbiórki, bowiem decyzję którą ten obowiązek nałożono, skierowano m.in. do zobowiązanej. Wobec faktu wieloletniego uchylania się zobowiązanej, od wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki, środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości jest uzasadnioną formą nacisku, mającą na celu skłonienie zobowiązanej do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Organ podkreślił, że grzywna może być nałożona na zobowiązanego tylko raz. Podniósł też, że zobowiązana nie wskazała jakiego rodzaju działania zostały przez nią podjęte w celu legalizacji obiektu, a wykonywana decyzja jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym, nie zostało również wstrzymane jej wykonanie. Wobec powyższego PINB jest związany ww. decyzją i zobligowany do podejmowania działań w celu doprowadzenia do jej wykonania. Odnośnie zawartego w zażaleniu wniosku o "wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego" organ II instancji wskazał, że nie stwierdził przesłanek uzasadniających pozytywne odniesienie się do tej kwestii i nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargą A. K. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie: art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, iż zastosowany środek egzekucyjny jest zgodny z dyrektywami i zasadami wynikającymi z tego przepisu, a więc, że prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego; art. 121 § 2 i § 4 ww. ustawy polegające na nałożeniu na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości, w sytuacji, gdy przepis art. 121 § 2 ustawy określa grzywnę w wysokości 10.000 zł jako górną granicę, a w niniejszej sprawie nie zachodzą uzasadnione podstawy do nałożenia na zobowiązaną grzywny w maksymalnej wysokości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych względów niż zostały w niej podniesione. Sąd podkreślił na wstępie, że przedmiotem kontroli nie jest decyzja nakładająca na skarżącą obowiązek rozbiórki. Nie budzi także wątpliwości, że wynikający z przedmiotowej decyzji obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Wobec niewykonania obowiązku nałożonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] sierpnia 1998 r. oraz przesłaniu A. K., która jest właścicielką przedmiotowych działek upomnienia, wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Następnie Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., nałożył na A. K. grzywnę w wysokości 10.000 złotych w celu przymuszenia zobowiązanej do wykonania obowiązku określonego w odpisie tytułu wykonawczego z 1 kwietnia 2014 r., wzywając jednocześnie do uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie postanowienia, tj. w łącznej kwocie 10.068,00 zł w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. Tymczasem postanowienie to nie stało się ostateczne na skutek wniesienia przez A. K. zażalenia, po rozpoznaniu którego organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Mając na uwadze, że nieuiszczone grzywny w celu przymuszenia podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, natomiast termin jej uiszczenia w przedmiotowej sprawie wyznacza nieostateczne postanowienie utrzymane w mocy przez organ odwoławczy, to już w dniu wydania zaskarżonego postanowienia Małopolskiego WINB w Krakowie z [...] sierpnia 2014 r. skarżąca byłaby narażona na niedochowanie terminu ustalonego do uiszczenia przedmiotowej grzywny i związane z tym dalsze konsekwencje. Nieprawidłowość powyższa nie może być w ocenie Sądu uznana za nieistotną. Organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w ustaleniu terminu przez organ I instancji, co stanowi naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy, powinien bowiem w postępowaniu zażaleniowym uchylić postanowienie organu I instancji w części dotyczącej ustalenia w sposób nieprawidłowy terminu do uiszczenia grzywny wraz z opłatą tj. do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Ponieważ organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości w zakresie ustalenia terminu w postanowieniu organu I instancji i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości, zasadne było uchylenie zaskarżonego postanowienia z wyżej podanego powodu. Pozostałe części kontrowanego postępowania dotyczącego przedmiotowej sprawy nie naruszają, zdaniem Sądu, przepisów prawa. Wybór przedmiotowego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają, w ocenie Sądu, rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację. Skargą kasacyjną Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 122 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że termin 7 dni wskazany w zawartym w postanowieniu organu I instancji wezwaniu do uiszczenia grzywny został ustalony nieprawidłowo; 2) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 122 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia wskutek błędnego przyjęcia, że organ odwoławczy powinien w niniejszej sprawie uchylić postanowienie organu I instancji w części dotyczącej nieprawidłowego, zdaniem Sądu I instancji, ustalenia terminu do uiszczenia grzywny wraz z opłatą, tj. zastosować art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności należy się zgodzić z wyrażonym w zaskarżonym wyroku stanowiskiem, zgodnie z którym wobec niewykonania obowiązku nałożonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] sierpnia 1998 r., polegającego na nakazie rozbiórki budynku tartaku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...], nr [...] w P., gmina N. oraz przesłaniu A. K., która jest właścicielką przedmiotowych działek upomnienia, wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Słusznie Sąd ten stwierdził ponadto, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie dobrały środek egzekucyjny i wyczerpująco umotywowały wysokość nałożonej grzywny. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 122 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nieprawidłowe ustalenie terminu do uiszczenia nałożonej grzywny oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 w zw. z art. 122 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez nieuchylenie przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji w części dotyczącej nieprawidłowego ustalenia terminu do uiszczenia grzywny wraz z opłatą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafne stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym organ I instancji w postanowieniu z dnia z [...] kwietnia 2014r. w sposób nieprawidłowy ustalił termin do uiszczenia przedmiotowej grzywny. Oznaczenie terminu do uiszczenia nałożonej grzywny jest obligatoryjnym elementem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 122 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jak wskazuje się zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, zobowiązany powinien mieć pełną wiedzę o nakładanej na niego grzywnie, terminie jej uiszczenia, o tytule, z którego wynika obowiązek podlegający wykonaniu, jak również o konsekwencjach jego niewykonania. Brak któregokolwiek z tych danych stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, że może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. J. Radwanowicz-Wanczewska, Komentarz do art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [w:] Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, D. R. Kijowski (red.), LEX 2015, i powołane tam orzecznictwo). Podkreślenia wymaga również, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że ustawodawca w art. 122 § 2 pkt 1 ww. ustawy nie wskazał minimalnego terminu jaki powinien określić organ w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Trudno w tych okolicznościach zarzucić organowi I instancji naruszenie art. 122 § 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można zgodzić się ponadto z twierdzeniem Sądu I instancji, że organ odwoławczy powinien w okolicznościach niniejszej sprawy uchylić postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej ustalenia terminu do uiszczenia grzywny wraz z opłatą, bowiem już w dniu wydania zaskarżonego postanowienia skarżąca byłaby narażona na niedochowanie terminu ustalonego do uiszczenia przedmiotowej grzywny i związane z tym dalsze konsekwencje. Skoro bowiem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] kwietnia 2014 r. jest postanowieniem wydanym w toku postępowania egzekucyjnego, to zastosowanie miał art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego; organ egzekucyjny lub organ odwoławczy może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi zatem, podobnie zresztą jak Kodeks postępowania administracyjnego, którego przepisy w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie (art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), że wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. Brak było zatem podstaw do uchylenia przez organ odwoławczy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej ustalenia terminu do uiszczenia grzywny wraz z opłatą za wydanie postanowienia z uwagi na narażenie skarżącej na niedochowanie terminu ustalonego do uiszczenia przedmiotowej grzywny bowiem wniesienie przez skarżącą zażalenia nie wstrzymało biegu tego terminu. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej okazały się zasadne, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę A. K., którą oddalono jako nieuzasadnioną na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.