I SA/Wa 2252/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] ([...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 18 ust. 1 i 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) w zw. z art. 5 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej, położonej w dniu 27 maja 1990 r. na terenie Gminy [...] tj. działek: nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha. Na wstępie organ podkreślił, że ww. nieruchomość objęta jest również wnioskiem [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. w [...] o wydanie decyzji w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n.. Organ stwierdził, że powyższa nieruchomość figuruje w KW [...], jako własność "Skarbu Państwa - Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...]". Wypisy z rejestru gruntów na dzień [...] i [...] potwierdzają, że nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu Wojewódzkiego ([...]) Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]. Z mapy ewidencyjnej oraz wyjaśnienia Starosty [...] z [...] wynika, że w granice działki nr [...] wchodzi oczyszczalnia ścieków, położona również na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Działki nr [...],[...] są niezabudowane. W celu sprawdzenia, czy w dniu 27 maja 1990r. nieruchomość ta pozostawała w zarządzie innej niż Państwo państwowej osoby prawnej organ ustalił, że podstawę wpisu w KW stanowiły akty notarialne: rep. [...] i rep. [...] oba z [...] oraz rep. [...] z [...] umów sprzedaży przez osoby fizyczne m.in. wymienionych działek na rzecz Państwa, w imieniu którego występowało Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...]. W piśmie z dnia 3 lipca 2012r. Starosta [...] stwierdził, że prawo zarządu ww. działek wynika z zapisów księgi wieczystej oraz decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...]. Jednak decyzja ta - wydana w trybie art. 44, 45, 47 i 101 ustawy z dnia 21 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - ustalała jedynie opłatę roczną z tytułu zarządu/użytkowania gruntu na rzecz ww. Przedsiębiorstwa i nie wymieniała działek objętych opłatą. Prezydent Miasta [...] w piśmie z 28 marca 2013r. wyjaśnił, że nie odnaleziono decyzji świadczącej o oddaniu [...] Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w trwały zarząd opisanych działek. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że działki nie zostały przed dniem 27 maja 1990r. oddane w użytkowanie lub zarząd Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w [...] w formie prawem przewidzianej. Zarząd nie powstał również na podstawie wymienionych umów sprzedaży zawartych w 1984r. Organ wskazał, że ww. nieruchomość podlega art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r., jako mienie należące do rady narodowej oraz terenowego administracji państwowej stopnia podstawowego. Mieniem tym były nieruchomości, nieobciążone prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Następnie stwierdził, że ani przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) ani ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną użytkowania gruntu, a od 1 sierpnia 1985 r. - zarządu, w sposób dorozumiany. Wojewoda podkreślił, że przed 27 maja 1990 r. przekazanie nieruchomości w zarząd następowało w drodze decyzji administracyjnej lub w przypadkach prawem przewidzianych (art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Opisana nieruchomość Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990r. nie była obciążona prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych oraz nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji stosownie do art. 11 i 12 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990r. Dodał, że przy ocenie przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie mają zastosowania ani przepisy ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), ani rozporządzenie z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.). Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania [...] Przedsiębiorstwa Wodociągów S.A. – uchyliła zaskarżoną decyzję i odmówiła stwierdzeniu nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] prawa własności wymienionej nieruchomości. Powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 3 i 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (Dz. U. Nr 22 poz. 99 w brzmieniu wówczas obowiązującym) Komisja wskazała, że obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji), przekazywanych przez organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd rzeczywiście następowało przed 27 maja 1990 r. w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. nr 32 poz. 159), które przeszło potem w zarząd. Jednak ustanowienie zarządu nieruchomością państwową następowało również z mocy samej ustawy - składników nabytych przez państwowe jednostki organizacyjne na podstawie umowy o nabycie nieruchomości (patrz art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). Organ odwoławczy podkreślił, że z treści wymienionych umów notarialnych wynika, że działki te zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...], co również potwierdza wpis KW nr [...]. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nieruchomości te należały zatem - w rozumieniu cyt. art. 5 ust. 1 pkt 1 - nie do terenowego organu administracji państwowej st. podstawowego, ale do przedsiębiorstwa państwowego (Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]) i dlatego nie podlegały skomunalizowaniu z mocy prawa. Ponadto, niedopuszczalne było rozpoznanie sprawy bez udziału Gminy [...], na terenie której w dniu 27 maja 1990 r. znajdowało się sporne mienie. Dlatego działki pozostające w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w ustawowo ustanowionym i prawidłowo wykazanym zarządzie Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] nie należały wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i dlatego nie mogły stać się z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, mieniem komunalnym żadnej gminy. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Miasto [...] i domagając się jej uchylenia podniosła, że Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] nie legitymowało się prawem użytkowania lub zarządu do wymienionych działek , które eliminowałoby komunalizację z mocy prawa. Skarżąca wskazała, że na podstawie decyzji o aktualizacji opłat za użytkowanie, która nie wymienia numerów działek, kart mapy, ani obrębów nie można przyjąć, że ww. Przedsiębiorstwo legitymowało się prawem użytkowania lub zarządu. Decyzja z dnia [...] nie może być dowodem w sprawie, gdyż nie zawiera żadnych numerów działek i dlatego nie można domniemywać, że Przedsiębiorstwo uiszczało opłaty z tytułu zarządu działkami nr [...]. Również akty notarialne z 1984 r. nie mogły skutkować powstaniem prawa użytkowania na rzecz podmiotów, w imieniu którego występowało Przedsiębiorstwo. W 1984 r. przepisy prawa nie przewidywały powstania prawa użytkowania/zarządu w umowie o nabyciu nieruchomości (formę taką przewidywała dopiero ustawa z 1985 r. z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W rezultacie prawo zarządu nie zostało ustanowione na rzecz wymienionego Przedsiębiorstwa. Tym samym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała decyzję z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Skarżący zarzucił także, że nie podano podstawy prawnej nabycia z mocy prawa zarządu przez WPWiK w [...]. Nie miał tu zastosowania art. 11 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ przedsiębiorstwo to nie należało do kręgu podmiotów wymienionych w cyt. rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. Nie ustalono, że nie dysponowało ono i nie dysponuje żadnym aktem, z którego wynikałoby prawo do wymienionych działek w decyzji. Strona podała także, że [...] Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji jako jeden z następców prawnych WPWiK w [...] nie posiada protokołu przekazania mienia, z którego wynikałoby, że działki [...] przekazano właśnie temu Przedsiębiorstwu. W związku z tym, że działki w dniu 27 maja 1990r. położone były w Gminie [...] postępowanie wyjaśniające i dowodowe było prowadzone przy udziale Miasta [...], które nie wniosło żadnych uwag. W ocenie skarżącego organ z naruszeniem art. 107 kpa nie uzasadnił w sposób nie budzący wątpliwości, dlaczego ww. mienie nie podlega komunalizacji, nie podał podstawy prawnej nabycia z mocy prawa zarządu przez WPWiK w [...] (w dokumentach wieczystoksięgowych brak jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby prawo zarządu dla w/w działek objętych decyzją komunalizacyjną). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: ppsa. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, podlegała zatem uchyleniu. Na wstępie podkreślić trzeba, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej ustawa komunalizacyjna, zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dodać należy, że decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, bowiem stwierdza fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest każdorazowo ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przed gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Tym samym zagadnieniem kluczowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] w dniu 27 maja 1990 r. posiadało tytuł prawny do nieruchomości, to jest, czy została ona przekazana temu Przedsiębiorstwu w użytkowanie/zarząd, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też Przedsiębiorstwo sprawowało jedynie władztwo faktyczne, co umożliwiałoby wydanie, w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto [...] wymienionej nieruchomości. Wskazać należy, że mieniem ogólnonarodowym (państwowym) w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, były nieruchomości, które nie zostały obciążone prawem zarządu na rzecz innych niż Państwo, państwowych osób prawnych. Do dnia 31 lipca 1985 r., to jest do wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r. Nr 14 poz. 74), na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969r. nr 22, poz. 159 ze zm.) tereny państwowe przekazywane były jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie w drodze decyzji. Jedyny wyjątek od zasady konieczności uzyskania decyzji administracyjnej przy przekazywaniu terenu przewidywał art. 8 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., a do przekazywania terenów między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 19). Podobnie regulacje uchylającej powyższy akt prawny ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania (a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu), w sposób dorozumiany. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 cyt ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Przepisy art. 8 ust. 1 i 3 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (w dniu wejścia w życie tej ustawy) wskazywały, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Natomiast na dzień 27 maja 1990 r. art. 8 ust 1 i 2 wskazywał, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych (ust. 1). Nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. W świetle przedstawionych regulacji prawnych należy mieć na uwadze, że jedynymi umowami jakimi dysponował organ były kopie aktów notarialnych dotyczących umów sprzedaży z dnia [...] oraz z dnia [...], a więc umów zawartych jeszcze przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (tj. przed 1 sierpnia 1985r.). Oznacza to, że przepisy tej ustawy nie mogły mieć zastosowania w sprawie, wbrew stanowisku organu odwoławczego. Słusznie zatem podniosła skarżąca Gmina Miasto [...], że w 1984 r. przepisy prawa nie przewidywały powstania prawa użytkowania/zarządu w umowie o nabyciu nieruchomości, skoro taką możliwość wprowadziła dopiero ustawa z 1985 r. Podobnie decyzje Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] i z dnia [...] nie mogły stanowić podstawy do przyjęcia ustanowienia prawa zarządu na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...], bowiem zostały wydane wyłącznie w przedmiocie opłat z tytułu zarządu/użytkowania gruntu. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie w drodze decyzji przedsiębiorstwu państwowemu opłat za korzystanie z gruntu państwowego, nie stwarzało pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. tytułu w postaci zarządu dla tego przedsiębiorstwa. Istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2011r., sygn. akt I SA/Wa 178/11, LEX nr 1150751). Z powyższych rozważań wynika, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., nie pozostawała w zarządzie ww. Przedsiębiorstwa, a więc stanowiła własność Skarbu Państwa i jako taka podlegała komunalizacji. W konsekwencji za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, poprzez błędne zastosowanie w związku z uznaniem, że przedmiotowa nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do ww. Przedsiębiorstwa. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy będzie miał na uwadze przedstawione wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.)