II OSK 1092/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2260/12 w sprawie ze skargi E. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz E. T. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2260/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. T. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po zapoznaniu się z odwołaniem E. T., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe D. (dalej zwanej skarżącą), od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia oceniono, że skarżąca, wnosząc odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu 6 lipca 2012r., uchybiła 14-dniowemu terminowi na dokonanie tej czynności, który - wobec doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji w dniu [...] czerwca 2012r. - upłynął z dniem [...] czerwca 2012r. Podano, że w tym stanie rzeczy organ odwoławczy zobowiązany jest do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania zgodnie z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). W otwartym terminie do wniesienia skargi na to postanowienie, skarżąca skierowała za pośrednictwem organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo zatytułowane "skarga", w którym zwróciła się do Sądu o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą od 2006r., zatrudnia 16 osób, a urzędnicy nie wykazują chęci jej pomocy. Stwierdziła, że jej odwołanie zostało złożone po terminie, gdyż ze względu na złamanie nogi miała problemy w poruszaniu się. Dodała, że od 23 czerwca 2012r. jest na zwolnieniu lekarskim, a przywrócenie terminu pozwoli jej na wyjaśnienie sprawy dotyczącej nałożenia na nią kary pieniężnej. W odpowiedzi na powyższe pismo organ odwoławczy ocenił, że powinno być ono potraktowane jako skarga na postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2012r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania, gdyż w postanowieniu tym zawarte było pouczenie o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wniósł przy tym o oddalenie tej skargi uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami prawa. Oddalając skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd I instancji podniósł, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył określony przepisami prawa termin, w tym dokładne zbadanie daty doręczenia rozstrzygnięcia organu I instancji i skuteczności tego doręczenia, daty wniesienia środka zaskarżenia, także czy twierdzenia zawarte w środku odwoławczym można zakwalifikować jako wiosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Podał, że z akt administracyjnych wynika, że decyzja organu I instancji została wysłana na adres prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej i odebrana [...] czerwca 2012r. Wskazał, że odwołanie od tej decyzji zostało nadane listem poleconym w dniu 6 lipca 2012r., a w jego treści skarżąca sformułowała zarzuty wyłącznie w stosunku do rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej; nie wskazała natomiast na okoliczności dotyczące złamania nogi i przebywania w związku z tym na zwolnieniu lekarskim. Stwierdził, że gdyby informacja w tym przedmiocie znalazła się w treści odwołania, mogłaby zostać przez organ odwoławczy zakwalifikowana jako wiosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uznał, że skoro taka wzmianka nie znajduje się w odwołaniu i dopiero na etapie skargi został sformułowany wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, to nie sposób poczynić organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia prawa. Skonstatował, że w chwili rozpatrywania odwołania brak było podstaw do przywrócenia terminu, a odwołanie jako takie bezspornie zostało wniesione po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji organu I instancji. Dodał, że sąd administracyjny, rozpatrujący skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, nie jest uprawiony do orzekania o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, jak domaga się tego skarżąca. Zauważył bowiem, że zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, którym w niniejszej sprawie jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Dodał, że do tego organu skarżąca winna zwrócić się w wnioskiem o przywrócenie terminu, co – jak wynika z akt administracyjnych – nie nastąpiło. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 13 § 1 p.p.s.a. oraz art. 59 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na postanowienie organu odwoławczego, a co za tym idzie również oddalenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy sąd administracyjny nie jest właściwy do prowadzenia spraw o przywrócenie takiego terminu; - art. 3 i art 13 p.p.s.a. oraz art. 59 § 2 k.p.a., poprzez rozpoznanie sprawy, mimo że Sąd I instancji nie był właściwy do rozpoznania sprawy o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, co wypełnia także przesłankę nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.; - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo że Sąd I instancji nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji; - art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i dokonanie rozstrzygnięcia w sposób wykraczający poza granice danej sprawy, to jest oddalenie skargi na postanowienie organu odwoławczego, na które skarżąca nie składała skargi. Z tych też powodów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie oddalenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji i odrzucenie skargi w tym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że rozważania Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodzą, że Sąd ten rozpoznał merytorycznie wniosek o przywrócenie terminu i oddalił go wraz ze skargą na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, mimo że postępowanie to nie mogło być rozstrzygnięte na drodze sądowej ze względu chociażby na brzmienie art. 59 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie w podstawie skargi kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, to jest: art. 151 w zw. z art. 3, art. 13 § 1 p.p.s.a. oraz art. 59 § 2 k.p.a., art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazano także na zaistnienie przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie argumenty sformułowane w jej uzasadnieniu są zasadne. W pierwszej kolejności, wobec podniesienia przez skarżącą zarzutu nieważności postępowania z powodu niedopuszczalności drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego. Jak wynika bowiem z sentencji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przedmiotem kontroli uczynił postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Rozpatrywanie skarg na takie postanowienia podlega zaś kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie zmienia to jednak faktu, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że przedmiotem "skargi" jest właśnie to postanowienie. Jak wynika bowiem z treści pisma nazwanego skargą skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jego przedmiotem było przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia. Za konstatacją taką przemawia zarówno treść żądania zawartego w petitum tego pisma, jak i jego uzasadnienia, w którym skarżąca nie kwestionowała okoliczności uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, a jedynie podawała przyczyny takiego stanu rzeczy. Wola skarżącej co do przedmiotu skargi została także wyraźnie potwierdzona w skardze kasacyjnej. W tych okolicznościach, dokonanie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku kontroli legalności oznaczonego powyżej postanowienia organu odwoławczego stanowi nieuprawnione wyjście poza granice sprawy uzasadniające zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Takie działanie Sądu I instancji nosi ponadto cechy działania z urzędu, co jest sprzeczne z wyrażoną w art. 3 § 2 p.p.s.a. zasadą skargowości w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Jednak, nawet gdyby Sąd I instancji prawidłowo zakwalifikował żądanie skarżącej zawarte w przedmiotowym piśmie, to i tak jako skarga nie mogłoby odnieść zamierzonego skutku. Sąd administracyjny, na co zresztą słusznie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i skardze kasacyjnej, nie jest bowiem właściwy do rozpatrywania wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie bowiem z art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, którym w niniejszej sprawie jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Skoro rozpatrywanie takich wniosków nie należy do właściwości sądów administracyjnych, Sąd I instancji zobligowany był odrzucić skargę w tym przedmiocie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Nie sposób przy tym podzielić poglądu skarżącej, że Sąd I instancji, oddalając skargę na postanowienie organu odwoławczego, oddalił również jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie bowiem wskazywano na brak właściwości sądów administracyjnych do rozpatrzenia takiego wniosku i konieczność jego skierowania przez skarżącą do organu odwoławczego, a nie sądu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.