II GSK 943/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1146/14 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Radosława Banaszyńskiego na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2625 (dwa tysiące sześćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 27 listopada 2014 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] lipca 2013 r. w L. na ul. T. (droga powiatowa o dopuszczalnym nacisku do 8 t) zatrzymano do kontroli zespół pojazdów, który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem podzielnym – mieszanki służącej jako podkład pod budowę drogi – w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy R. B. (dalej: skarżący) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą B. Firma Usługowo-Handlowa R. B. W protokole kontroli stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej (o 21,25%), na potrójnej osi nienapędowej (o 11,67%) oraz przekroczenie o 7,75% dopuszczalnej masy całkowitej (w skrócie: dmc), co skutkowało stwierdzeniem wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ pierwszej instancji) nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 15 000 zł za brak zezwolenia kategorii VII – stosownie do Ip. 7 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) w skrócie: p.r.d. – wydawanego na przejazd po trasie wyznaczonej w zezwoleniu pojazdu o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach l-VI oraz o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Wysokość kary organ ustalił w oparciu o treść art. 140ab ust. 1 pkt 3 p.r.d. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu GITD wskazał, że kontrolowany pojazd poruszał się po drodze o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o numerach fabrycznych: 1) [...], która w dniu kontroli legitymowała się ważnym świadectwem legalizacji ponownej wydanej przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w P. z przewidzianym terminem ważności do dnia [...] marca 2014 r. oraz 2) [...], która w dniu kontroli legitymowała się ważnym świadectwem zgodności wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w P. w dniu [...] marca 2011 r. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Organ odwoławczy wyjaśnił, że poruszanie się po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, zgodnie z treścią art. 64 ust. 1 p.r.d., wymaga uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii, a z kolei ust. 2 tego przepisu stanowi zakaz przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków innych niż ładunek niepodzielny, za wyjątkiem pojazdów uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I i II. Ponieważ skarżący wykonywał przewóz ładunku podzielnego (podkład do budowy drogi), zgodnie z treścią art. 64 ust. 2 p.r.d., nie było możliwe uzyskanie zezwolenia na taki przejazd. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 140ab p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym należało nałożyć karę jak za przejazd bez zezwolenia. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do wyłączenia odpowiedzialności skarżącego za brak zezwolenia. W ocenie GITD skarżący w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym nie przedstawił dowodów wskazujących, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę, domagając się uchylenia decyzji GITD i umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, zgodnie z art. 105 k.p.a. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, brak możliwości wypowiedzenia się w sprawie w oparciu o cały zebrany materiał dowodowy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż do kontroli użyto wag SAW 10C/II, które w jego ocenie przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, ważąc tymi wagami nie można sumować poszczególnych osi, wagi te nie służą także do pomiarów masy całkowitej pojazdu. Ponadto zgodnie z treścią protokołu powinno odbyć się drugie ważenie, czego nie zrobiono z niewiadomych przyczyn. W odpowiedzi na skargę, GITD, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i wskazał, że ze wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze, najistotniejszy dotyczy nieprawidłowych wag użytych w czasie kontroli, którymi ustalono dopuszczalną masę całkowitą kontrolowanego zespołu pojazdów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyjaśnienia organu zawarte w decyzji nie są wystarczające do przyjęcia, że przedmiotowych wag można było użyć do pomiarów dmc oraz nacisków osi wielokrotnych spornego pojazdu. Sąd zauważył, że producent przewidział możliwość dokonania pomiaru nacisku osi wielokrotnej przy pomocy tylko jednej pary wag, wyłącznie w odniesieniu do osi wielokrotnych składających się z maksymalnie 3 osi składowych, natomiast w niniejszym przypadku kontroli poddano zespół pojazdów o większej ilości osi. Ze świadectwa Homologacji UE nr D98-09-08 wynika, że waga nieautomatyczna SAW 10C/II służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag). Urządzenie to nie posiada homologacji na dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów. Ponadto WSA wskazał, że w "Instrukcji postępowania inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli parametrów pojazdów poruszających się po drogach publicznych i pobierania kar pieniężnych" wprowadzonej zarządzeniem GITD nr 3/2006 z 7 lutego 2006 r., polecono obniżenie wyników pomiarów, dokonywanych za pomocą wag przenośnych (typu SAW i LP) o 200 kg i 2% celem skorygowania ewentualnych błędów w zakresie wskazań wag, co miało poprawić wiarygodność tych pomiarów. W tej sytuacji Sąd uznał, że pomiar nacisku na osie pojazdu dokonany w toku kontroli na drodze przy użyciu wag posiadających co prawda aktualne świadectwa legalizacji, jednak użytych niezgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń określonym w świadectwie legalizacji oraz niezgodnie z instrukcją producenta wag nie był wystarczający do uznania za prawidłowy i zgodny z zasadami określającymi sposób ustalania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji przedmiotowy pomiar nie może być uznany za przeprowadzony prawidłowo, a w konsekwencji jego wynik nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego organ będzie mógł decydować o ewentualnym nałożeniu kary pieniężnej i jej wysokości. II Skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w skrócie: k.p.a., przejawiające się w mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie i nie wyjaśnił w decyzji, że wagi SAW 10C/II mogły być użyte do pomiarów masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu, podczas gdy prawidłowość uzyskanych za pomocą wag typu SAW 10C/II wyników pomiaru nie może budzić żadnych wątpliwości, a skarżący w żaden sposób nie wykazał, że były one błędne, a jeśli tak, to w jakim stopniu, zaś organy dowiodły w toku postępowania, iż w oparciu o obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne oraz dokumenty dopuszczające wagi do użytkowania, za ich pomocą prawnie dopuszczalne i w pełni uprawnione było dokonanie ustaleń także w zakresie rzeczywistej masy całkowitej oraz nacisku osi wielokrotnych pojazdu; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art., 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., przejawiające się w niczym nieuprawnionym i błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji w zakresie ustaleń faktycznych, że pomiar masy i nacisku osi wielokrotnych kontrolowanego pojazdu mógł być wadliwy, gdyż został przeprowadzony za pomocą wag SAW 10C/II, które w ocenie Sądu przeznaczone były wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi, podczas gdy z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, w tym w szczególności ze Świadectwa Homologacji UE nr D98-09-08 oraz Instrukcji Obsługi wag typu SAW 10C/II zastrzeżenie takie wcale nie wypływa, a wręcz przeciwnie, Instrukcja Obsługi wag wprost dopuszcza przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu, jak i jego masy całkowitej; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a/ pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych (Dz.U.WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16, obecnie zastąpionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych), § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23), § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że wagi typu SAW 10C/II przeznaczone są wyłącznie do pomiaru nacisku kół i pojedynczych osi pojazdu, podczas gdy zarówno z tych regulacji, jak i wydanych na ich podstawie: Świadectwa Homologacji UE nr D98-09-08, Deklaracji zgodności oraz Instrukcji Obsługi wag typu SAW 10C/II, zastrzeżenie takie wcale nie wypływa, a wręcz przeciwnie, przepisy te oraz Instrukcja Obsługi wag wprost dopuszczają przy ich użyciu pomiar zarówno osi wielokrotnych pojazdu jak i jego masy całkowitej. Podnosząc te zarzuty GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżący przedsiębiorca nie wykazał żadnymi dowodami, ażeby rzeczywista masa całkowita oraz naciski osi pojazdu poddanego kontroli przez organy Inspekcji Transportu Drogowego były inne, niż wskazywały wyniki uzyskane podczas procesu ważenia przeprowadzonego przez kontrolujących. Strona nie podważyła tym samym w wiarygodny sposób wyników ważenia. Te nie pozostawiały natomiast wątpliwości, co do przekroczenie dopuszczalnych parametrów pojazdu, w postaci nacisku na pojedynczej osi napędowej, potrójnej osi nienapędowej oraz masy całkowitej pojazdu. R. B. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna organu zawiera usprawiedliwione podstawy kasacyjne i podlega uwzględnieniu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który stanowi, że sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że obowiązkiem Sądu jest wskazanie przepisów postępowania, które zostały naruszone oraz wykazanie, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie został wskazany żaden przepis postępowania administracyjnego, który został naruszony oraz naruszenie którego mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jest to istotne uchybienie, ponieważ w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. Można jedynie domniemywać, że te przepisy postępowania administracyjnego zostały wskazane w skardze kasacyjnej, ponieważ prawdopodobnie naruszenie tych przepisów przez organ miał na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wskazują na to stwierdzenia Sądu, zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku: "wyjaśnienia organu zawarte w decyzji są niewystarczające do przyjęcia, że przedmiotowych wag można było użyć do pomiarów dmc oraz nacisków osi", a także, "że w sytuacji, kiedy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieje wątpliwość podnoszona przez stronę, zasadne było poszerzenie tego materiału". Takie stwierdzenia pozwalają jedynie przyjmować, że z powodu uznania, iż doszło do naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję, przy czym w ogóle nie zostało wykazane naruszenie których przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozważania Sądu pierwszej instancji odwołujące się do stanowiska wyrażonego w innych sprawach są niezrozumiałe, ponieważ nie można przenosić rozważań prawnych w innej sprawie – bez oceny, czy dotyczą podobnych stanów faktycznych, jak również wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ – nie wiadomo, czy są to wskazania Sądu w tej sprawie, czy wskazania – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – Naczelnego Sądu Administracyjnego w innej sprawie. Nie bez znaczenia są również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w aktach sprawy, a w szczególności uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz dokumentów, na które powoływał się organ. Organ przedstawił obszerną argumentację stanowiska, że wagi typu SAW 10C/II użyte do ważenia pojazdu skarżącego przedsiębiorcy, jakkolwiek zasadniczo przeznaczone są do mierzenia nacisku osi i kół, to jednak użycie tych wag pozwala także na ustalenie masy całkowitej pojazdu. Pomijając całkowicie argumentację organu i wskazane przez organ materiały dowodowe, Sąd pierwszej instancji kategorycznie stwierdził, że ustalenie masy całkowitej pojazdu przy użyciu wag SAW 10C/II jest wykluczone. Sąd przyjął, iż "już tylko z tego powodu przedmiotowy pomiar nie może być uznany za przeprowadzony prawidłowo, a w konsekwencji jego wynik nie może stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej". To stanowisko Sądu pierwszej instancji jest wadliwe, ponieważ nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy, a zwłaszcza nie odnosi się do tych argumentów, które przedstawił organ, wskazując na stanowisko Prezesa Głównego Urzędu Miar, rozporządzenia wykonawcze i przepisy unijne, w tym dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG zastąpionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (art. 1 ust. 2 lit. a/ pkt 2 i art. 3). Nie bez racji organ podnosi, że ustalenie masy całkowitej pojazdu przy użyciu wag typu SAW 10C/II jest dopuszczalne i możliwe, ponieważ żaden przepis nie wyklucza użycia tego typu wag do ustalenia dmc pojazdu. Zauważyć należy, iż skarżący przedsiębiorca nie podjął nawet próby wykazania, że waga pojazdu wraz z ładunkiem była mniejsza niż ustalona w drodze ważenia. Na marginesie należy zauważyć, że i Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołując się do treści decyzji, mylnie wskazuje przekroczenie dmc w niniejszej sprawie, gdyż z akt sprawy wynika, iż pojazd przekroczył dopuszczalną masę całkowitą o 3,1 t, a nie jak wskazał Sąd o 3,8 t. Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że Sąd pierwszej instancji wadliwie rozpoznał sprawę, a zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, co uzasadnienia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpozna skargę co do zgodności wskazanych w niej zarzutów z przepisami prawa. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.