II OSK 2809/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia WSA del. Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 899/14 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 2 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z.Z. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 7 maja 2014 r. skarżąca zwróciła się do Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie uprawnień kombatanckich w związku z zesłaniem do Niemiec – Kotwiz na przymusowe roboty w gospodarstwie rolnym od 1940 r. do 1945 r. W kolejnych pismach podała również, że od 1970 r. była represjonowana przez władze stalinizmu i że za stalinowskich rządów była również uwięziona w więzieniu dla kobiet w Lublińcu. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z [...] czerwca 2014 r., odmówił przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 1 - 4 oraz art. 22 § 1 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2012 r., poz. 400 ze zm., zwana dalej "ustawą o kombatantach"). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że za pobyt na robotach przymusowych skarżąca otrzymała uprawnienie do świadczenia pieniężnego za deportację do pracy przymusowej (decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] kwietnia 2000 r.). Ponadto stwierdził, że strona została poinformowana pismem z 12 maja 2014 r. o wszelkich przesłankach przyznania uprawnień kombatanckich oraz o warunkach przyznania takich uprawnień za pobyt w więzieniu w czasach Polski Ludowej (lata 1944-1956). Skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z [...] lipca 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z 16 czerwca 2014 r., podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Oddalając skargę Sąd I instancji przytoczył przepisy stanowiące podstawę przyznanie uprawnień kombatanckich. Sąd I instancji wyjaśnił, że podniesione przez skarżącą okoliczności nie mogą stanowić podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich, ponieważ nie mieszczą się w katalogu przesłanek wymienionych w art. 1 – 4 ustawy o kombatantach. Katalog wymieniony w tych przepisach ma charakter enumeratywny (wyczerpujący), a zatem nie może być poszerzany przez organy administracji publicznej o inne przesłanki. Natomiast podniesiona okoliczność w postaci deportacji do pracy przymusowej może stanowić podstawę do przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego zgodnie z ustawą o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. Nr 87, poz. 395 ze zm.) Takie świadczenie pieniężne zostało skarżącej przyznane w innej sprawie administracyjnej na podstawie decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] kwietnia 2000 r. Natomiast określanie, które z rodzajów represji uprawniają osoby poddane represjom w latach wojny i w okresie powojennym, do danej kategorii świadczeń, przewidzianych w jednej z cytowanych ustaw, należy do prerogatyw władzy ustawodawczej. Sąd I instancji wskazał także, że podleganie represjom władz stalinowskich w latach 70, w tym osadzenie w więzieniu, nie jest represją w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach. Skarżąca nie wykazała, że przebywała w więzieniach polskich na mocy skazania w latach 1944-56, na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie, przez sądy powszechne, wojskowej specjalne albo w latach 1944-56 bez wyroku - za działalność polityczną bądź religijną, związaną z walką o suwerenność i niepodległość. W szczególności nie przedłożyła zaświadczenia Prezesa Sądu Okręgowego bądź Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, potwierdzającego okoliczność, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że organ będąc związanym definicją legalną represji, zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach, nie naruszył prawa materialnego. Odnosząc się do kwestii zbadania podstaw przyznania uprawnień kombatanckich wymienionym w skardze osobom Sąd I instancji stwierdził, że ocena zasadności uzyskania przez inne osoby uprawnień pozostaje poza zakresem niniejszej sprawy i nie może wpłynąć na ocenę legalności kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji administracyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. 21 pkt 1" w związku z art. 1-4 ustawy o kombatantach przez jego niezastosowanie. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, w sytuacji gdy decyzja Szafa Urzędu do Spraw do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych została wydana z naruszeniem art. 21 pkt 1 w związku z art. 1-4 ustawy o kombatantach. W ocenie skarżącej, naruszenie to polegało na błędnym ustaleniu, że skarżąca nie wykazała okoliczności stanowiących podstawę do przyznania uprawnień kombatanckich oraz braku zebrania materiału dowodowego, wyjaśniającego wszystkie okoliczności faktyczne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 pkt 1 w związku z art. 1-4 ustawy o kombatantach przez jego niezastosowanie. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o kombatantach (nieprawidłowo powołanym w skardze kasacyjnej jako art. 21 pkt 1), uprawnienia określone w ustawie przysługują osobie, która uzyska decyzję potwierdzającą działalność wymienioną w art. 1 ust. 2 i w art. 2 albo fakty, o których mowa w art. 4, posiada obywatelstwo polskie lub posiadała je w okresie działalności kombatanckiej bądź w okresie podlegania represjom, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten stanowi ogólną zasadę przyznawania uprawnień kombatanckich i dla jego zastosowania przez organ administracji i przyznania uprawnień kombatanckich konieczne jest wykazanie przez stronę, że spełnia konkretne przesłanki pozytywne przyznania tego rodzaju uprawnień, które to przesłanki zostały uregulowane w art. 1 – 4 ustawy o kombatantach. Przepisy art. 1 – 4 ustawy o kombatantach stanowią katalog ponad dwudziestu różnych zdarzeń, które mogą stanowić podstawę przyznania uprawnień kombatanckich. Stąd też zarzut kasacyjny opierający się na stwierdzeniu, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej uprawnień kombatanckich, powinien opierać się na konkretnie określonej jednostce redakcyjnej przepisów art. 1 – 4 ustawy o kombatantach, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania skarżącej w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Niezależnie jednak od błędnego sformułowania zarzutów kasacyjnych stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie, brak było podstaw do przyznania skarżącej uprawnień kombatanckich. Ocena wyrażona w tym zakresie przez Sąd I instancji była prawidłowa. Okolicznością niekwestionowaną jest natomiast, że skarżąca w latach 1940-1945 byłą deportowana do pracy przymusowej w Niemczech. Okoliczność ta była jednak przesłanką do przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji. To samo zdarzenie nie może być źródłem uprawnienia z dwóch, wykluczających się źródeł, a więc świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji i uprawnień kombatanckich, ponieważ przesłanki przyznania tych uprawnień się różnią. Przepis art. 4 ustawy o kombatantach zawiera ścisłe ograniczenia podmiotowe i przedmiotowe i nie może być wykładany rozszerzająco. Nie można przyjąć, że obejmuje on w drodze analogii również deportacje do pracy przymusowej, skoro ustawodawca nie przyznał wprost uprawnień kombatanckich osobom, które pracowały przymusowo na terenie Niemiec. Osoby te są natomiast uprawnione do świadczenia przysługującego im na podstawie przepisów ustawy z 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1001). Świadczenie to skarżąca otrzymała decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...] kwietnia 2000 r. Z tych też przyczyn w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 4 ust. 2 ustawy o kombatantach. Zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu został oparty na nieprawidłowej jego interpretacji dopuszczającej przyznanie uprawnień kombatanckich w związku z deportacją do pracy przymusowej. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. przez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, w sytuacji gdy decyzja Szafa Urzędu do Spraw do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych została wydana z naruszeniem "art. 21 pkt 1" w związku z art. 1-4 ustawy o kombatantach. W ocenie skarżącej, naruszenie to polegało na błędnym ustaleniu, że skarżąca nie wykazała okoliczności stanowiących podstawę do przyznania uprawnień kombatanckich oraz braku zebrania materiału dowodowego, wyjaśniającego wszystkie okoliczności faktyczne. Także ten zarzut został błędnie sformułowany i nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim art. 7 k.p.a. stanowi ogólną zasadę postępowania administracyjnego (zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Przepisu tego Sąd I instancji nie stosował, natomiast kontrolował jego zastosowanie w tej sprawie przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu nie mogło więc polegać na oddaleniu skargi, ponieważ przepis ten nie stanowi podstawy orzekania przez Sąd I instancji, w tym podstawy do uwzględnienia bądź oddalenia skargi. Ponadto nie można skutecznie kwestionować naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego (w tym przypadku art. 21 ust. 1 ustawy o kombatantach, ponownie błędnie wskazanego jako art. 21 pkt 1) zarzutem naruszenia przez organ przepisów postępowania. Trafnie natomiast Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie wykazała okoliczności stanowiących podstawę do przyznania uprawnień kombatanckich. To skarżąca ubiegała się przyznanie jej określonego uprawnienia i to na skarżącej ciążył obowiązek przedstawienia dokumentów lub dowodów uzasadniających przyznanie jej uprawnień kombatanckich. Przed wydaniem decyzji organ administracji prowadzi postępowanie wyjaśniające, co nie oznacza, że jest zobowiązany do poszukiwania dokumentów, które dla wykazania swojego uprawnienia powinna przedstawić strona. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.