II SA/Rz 892/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi I. P. i Ł. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (WINB) po rozpoznaniu zażalenia I. P. i Ł. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] uchylił je w całości i jednocześnie ustalił wymienionym opłatę legalizacyjną za budowę przydomowego odkrytego basenu o wym. 4,5m x 9,7m na działce nr ewid. 1413 położonej w I., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w wysokości 125 000 zł. Podstawa prawna skarżonego postanowienia wskazuje art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) określanej dalej również, jako "u.p.b.". W toku przeprowadzonej w dniu 28 maja 2013 r. kontroli budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 1411 i 1413 położonych w I. stwierdzone zostało, że na wymienionej działce nr 1413 w jej wschodniej części budowany jest przydomowy odkryty basen rekreacyjny. Niecka tego basenu posiada wymiary wewnętrzne 4,5 x 9,7m, głębokość 1,6m i usytuowana została w odległości ok. 4,5m od granicy z działką nr 1415 oraz ok. 6m od granicy z działką nr 1414. Budowa basenu nie została zakończona; w dniu kontroli prowadzone były roboty okładzinowe ścian niecki. Inwestorzy tj. I. P. i Ł. B. nie posiadają pozwolenia na budowę tego obiektu. W oparciu o powyższe wyniki kontroli PINB, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przydomowego odkrytego basenu rekreacyjnego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2013 r. następujących dokumentów: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego (wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi), - zaświadczenia Burmistrza Gminy [...] o zgodności realizowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działką nr 1413). Następnie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. PINB zmienił swoje wcześniejsze postanowienie w zakresie terminu przedłożenia wskazanych wyżej dokumentów, przedłużając ten termin do 30 kwietnia 2014 r. Po przedłożeniu wymaganej dokumentacji PINB wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., ustalił I. P. oraz Ł. B. opłatę legalizacyjną za wybudowanie przydomowego odkrytego basenu rekreacyjnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w kwocie 250 000 zł. Zażalenie na to postanowienie złożyła I. P., zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego, poprzez niezasadne zaliczenie obiektu budowlanego do kategorii V - określonej w załączniku do tej ustawy, czego konsekwencją było wymierzenie opłaty legalizacyjnej niewspółmiernie wysokiej zarówno co do rodzaju i wielkości obiektu, jak i naruszenia prawa. W ocenie składającej zażalenie, wybudowany przez nią i męża obiekt winien zostać zaliczony do określonej w wymienionym załączniku kategorii VIII tj. "innych budowli". Kategoria V odnosi się bowiem do obiektów budowlanych znacznej wielkości, budowanych w celach komercyjnych, dlatego też nie sposób do niej zaliczyć przydomowego basenu o powierzchni 65 m.kw., przeznaczonego do użytku prywatnego. Zwróciła uwagę, że metraż basenu nieznacznie przekroczył wymiar określony w art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego. Wysokość nałożonej opłaty stanowi ogromne obciążenie finansowe dla niej i męża. Nadto, opłata ta wielokrotnie przewyższa koszty budowy przedmiotowego obiektu. Składająca zażalenie zwróciła uwagę, że celem opłaty legalizacyjnej jest, poza funkcją dyscyplinującą, umożliwienie inwestorom uniknięcia skutków naruszenia prawa w postaci nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Odrębne zażalenie na postanowienie organu I instancji złożył także Ł. B., podnosząc argumenty tożsame z tymi powołanymi w zażaleniu I. P. Po rozpoznaniu powyższych środków zaskarżenia WINB uwzględnił podniesione w nich zarzuty i uchylił kwestionowane nimi postanowienie, ustalając jednocześnie opłatę legalizacyjną w wysokości 125 000 zł. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, zwanej w dalszej części "P.b." pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych basenów o powierzchni do 30 m.kw. Z uwagi na fakt, że basen, którego dotyczy sprawa posiada powierzchnię 43,65 m.kw., to jego budowa w świetle art. 28 ust. 1 tej ustawy winna była zostać poprzedzona uzyskaniem przez inwestorów pozwolenia na budowę. Wobec braku dysponowania przez inwestorów tego rodzaju decyzją, zastosowanie w sprawie mają zaś regulacje art. 48 ust. 1 P.b., które w pierwszej kolejności zmierzają do legalizacji będącego w budowie obiektu. W tym celu organ I instancji wydał, w oparciu o art. 48 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w dniu 12 czerwca 2013r. postanowienie wstrzymujące prowadzone roboty budowlane oraz zobowiązujące do przedłożenia określonych dokumentów. W dalszej zaś kolejności wydane zostało, w dniu 27 lutego 2014 r., postanowienie ustalające dla inwestorów wysokość opłaty legalizacyjnej. WINB wskazał, że wedle art. 49 ust. 2 P.b., do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 P.b., z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie zaś z art. 59f ust. 1 P.b., kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), która w myśl ustępu drugiego tego artykułu wynosi 500 zł, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa natomiast załącznik do ustawy (P.b.). W ocenie organu odwoławczego, nieuzasadnione jest zaliczenie przez organ I instancji basenu przydomowego do kategorii V obiektów budowlanych, do których zalicza się obiekty sportu i rekreacji, jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie. Zawarte w wymienionym załączniku sformułowanie "obiekty sportu i rekreacji" oraz ich przykładowe wyliczenie wskazuje na to, że są to duże obiekty ogólnodostępne, służące ogółowi ludności, do których z pewnością nie należy przydomowy basen. Tym samym, biorąc pod uwagę wszystkie wymienione w załączniku do P.b. kategorie obiektów budowlanych stwierdzić należy, że przydomowy basen mieści się w kategorii VIII – inne budowle. Dlatego też wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi 125 000 zł [500 zł (s) x 50 x 5,0 (k) x 1,0 (w)]. Odnosząc się do wniosków zażaleń WINB podniósł, że przepisy Prawa budowlanego ściśle określają sposób wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, a tym samym organ nie jest uprawniony do jej zmniejszania czy też umarzania. Postanowienie WINB zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie I. P. oraz Ł. B., wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem PINB, ewentualnie o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym tego, czy art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i ust. 3 P.b. oraz załącznik do tej ustawy w części, w jakiej nie wyodrębniają osobnej kategorii budowli związanych z budownictwem jednorodzinnym - skutkiem czego na potrzeby ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej klasyfikuje się takie obiekty do kategorii VIII, jak wszystkie inne budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. - jest zgodny z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Strony wniosły także o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i ust. 3 P.b. oraz załącznika do Prawa budowlanego poprzez ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej w oparciu o wartości przypisane w kategorii VIII obiektów budowlanych, skutkiem czego wysokość tejże opłaty została ustalona niezgodnie z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, wypaczając w ten sposób istotę legalizacji samowoli budowlanej. W ocenie skarżących, wartość (k), jaką przypisał WINB dla budowy przydomowego basenu rekreacyjnego w wielkości 5,0 jest wartością nieproporcjonalną do skali naruszenia, niesprawiedliwą, rażąco wygórowaną i nieadekwatną do założonego przez ustawodawcę celu. Skarżący zwrócili uwagę, że samowola budowlana w postaci wzniesienia budynku mieszkalnego wiąże się z koniecznością zapłaty 50 000 zł, bowiem współczynnik (k) wynosi 2,0, a zatem za droższy obiekt płaci się niższą opłatę. Za trafnością przyjęcia odrębnej kategorii dla budowli związanych z budownictwem jednorodzinnym takich jak np. przydomowe baseny czy wiaty o powierzchni powyżej 25 m.kw. przemawia, ich zdaniem, uzasadnienie dokonanych w Senacie poprawek do ustawy nowelizującej P.b. z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), na mocy której obniżono współczynniki obiektów w kategorii najbardziej wrażliwej społecznie – budynków jednorodzinnych. Za potrzebą tego rodzaju wyodrębnienia przemawiają także obiekty zaliczone do kategorii I-III w załączniku do P.b. (tj. budynki mieszkalne jednorodzinne, służące gospodarce rolnej, inne niewielkie budynki takie jak domy letniskowe czy garaże) – współczynniki (k) dla takich kategorii wynoszą 2,0 i 1,0. Skarżący podnieśli, że celem racjonalnego ustawodawcy jest premiowanie bądź negatywne ocenianie zachowań w ramach jednej kategorii w oparciu o jednolite kryterium. Nie stało się zaś tak przy ustawowym ustaleniu zasad określania opłaty legalizacyjnej, a istniejące rozwiązanie narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Skarżący zakwestionowali również zasadność uiszczenia kwoty 125 000 zł w sytuacji, gdy wielokrotnie przewyższa ona koszty budowy budowli wykorzystywanej na potrzeby budownictwa jednorodzinnego. Skoro zaś ustawodawca chciał umożliwić inwestorom uniknięcie skutków naruszenia prawa w postaci rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia obiektu budowlanego, to ustalenie opłaty legalizacyjnej w wielości przekraczającej wartość rozebrania i ponownego wybudowania takiego samego obiektu w sposób oczywisty wskazuje na nieadekwatność przyjętego rozwiązania do założonego celu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł ojej oddalenie, z powodów przedstawionych w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przedmiot sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem m. in. postanowień administracyjnych – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.". W ramach tej kontroli sąd bada, czy zaskarżony akt narusza prawo materialne czy też procesowe w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego naruszenia obliguje do uchylenia kwestionowanego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1), zaś uznanie skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia (art. 151 P.p.s.a.). Sprawując kontrolę sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu poddana została legalność postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalającego opłatę legalizacyjną za samowolne wybudowanie przydomowego, odkrytego basenu o wym. 4,5m x 9,7m na działce nr 1413 położonej w I. Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga I. P. i Ł. B. nie jest uzasadniona. Stan faktyczny sprawy w zakresie potrzebnym do jej rozstrzygnięcia pozostaje pomiędzy stronami bezsporny. I. P. i Ł. B. bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę działce nr 1413 w I. prowadzili budowę przydomowego odkrytego basenu rekreacyjnego. Niecka basenu posiada wymiary wewnętrzne 4,5 x 9,7m, głębokość 1,6m. Budowa basenu nie została zakończona. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przydomowego odkrytego basenu rekreacyjnego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia wskazanych przez siebie dokumentów. Po przedłożeniu wymaganej dokumentacji PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., ustalił I. P. oraz Ł. B. opłatę legalizacyjną za wybudowanie przydomowego odkrytego basenu rekreacyjnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w kwocie 250 000 zł. Zaskarżonym postanowieniem opłata ta została określona na kwotę 125.000 zł. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tymi przepisami właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych między innymi w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 u.p.b., z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Natomiast kara określona w art. 59f ust. 1 u.p.b. stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W kontrolowanej sprawie organ II instancji przyjął, że przedmiotowy basen mieści się w kategorii VIII obiektów budowlanych (inne budowle), w związku z czym współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 5,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowość zastosowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie przepisów prawa materialnego nie budzi żadnych wątpliwości. Konieczność wymierzenia opłaty legalizacyjnej z powodu samowolnego wykonywania przedmiotowego basenu jest oczywista i nie jest kwestionowana nawet przez stronę skarżąca. W ocenie Sądu prawidłowo została również określona wysokość tej opłaty. Organ II instancji zasadnie zakwalifikował przydomowy basen do VIII kategorii obiektów budowlanych w której mieszczą się "inne budowle". Stanowisko takie skutkuje koniecznością zastosowania w stosunku do niego współczynnika kategorii obiektu w wysokości 5,0 i współczynnika wielkości obiektu wynoszącego 1,0. Zakwalifikowanie tego basenu do kategorii VIII wynika z faktu, że nie mieści się w innych kategoriach obiektów wymienionych w załączniku do ustawy Prawo budowlane, a niewątpliwie jest obiektem, na wykonanie którego niezbędnym jest uzyskaniem pozwolenia na budowę i w stosunku do którego – w przypadku samowoli budowlanej – zachodzi konieczność wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Zaliczenie przedmiotowego obiektu do kategorii VIII obiektów skutkować musi stwierdzeniem, że wysokość opłaty legalizacyjnej została określona prawidłowo i wynosi ona 125.000 zł (50 x 500 x 5,0 x 1,0). Odnosząc się do żądania strony skarżącej dotyczącego zwrócenia się w trybie art. 193 Konstytucji RP z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego: "czy art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 3 oraz załącznik do P.b. w części jakiej nie wyodrębniają odrębnej kategorii budowli związanych z budownictwem jednorodzinnym skutkiem czego na potrzeby ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej klasyfikuje się takie obiekty do kategorii VIII jak wszystkie inne budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. (takie jak np. obiekty liniowe) jest zgodny z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności (adekwatności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji" Sąd uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Sąd nie dopatruje się niezgodności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim inwestorzy nie muszą uiszczać opłaty legalizacyjnej, bowiem legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Opłata legalizacyjna przewidziana w ustawie Prawo budowlane ustalana jest z woli ustawodawcy w sztywny sposób, organy nie są uprawnione do jej miarkowania, nie mają tzw. "luzu decyzyjnego". Nie jest ona w żaden sposób uzależniona od czynników podmiotowych leżących po stronie inwestora, takich jak jego sytuacja majątkowa, osobista i stopień zawinienia. Takie ukształtowanie instytucji opłaty legalizacyjnej jest przy tym uzasadnione faktem, iż ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i pochodna - w razie braku takiej decyzji - sankcja ma służyć realizacji doniosłych społecznie wartości, takich jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, życia i zdrowia ludzi, ochrona środowiska, czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich, a jednocześnie wynika z tego, iż ostatecznie to osoba zobowiązana, a nie organ administracji, podejmuje decyzję czy uiści należną opłatę legalizacyjną, czy też do stanu zgodnego z prawem doprowadzi poprzez rozbiórkę samowoli budowlanej. Nie można zaaprobować stanowiska skarżących, że wysokość współczynnika kategorii obiektu w przypadku obiektów z kategorii I – III w załączniku powinna być taka sama, jak w przypadku basenu przydomowego. Ustawodawca w tym zakresie uznał – kierując się doniosłymi wartościami, takimi jak ład przestrzenny, ochrona bezpieczeństwa, ochrona środowiska, czy wreszcie poszanowanie uzasadnionych interesów i własności osób trzecich, poszanowanie prawa - że opłata legalizacyjna w przypadku basenu przydomowego ma być większa niż w przypadku np. budynku jednorodzinnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, dlatego na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.