II SA/Ol 1083/14

Dnia 27 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Hanna Raszkowska sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 roku sprawy ze skargi – Nadleśnictwa A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - oddala skargę. Decyzją z dnia 29 czerwca 2012 r., Wójt Gminy J. na wniosek J. i B.K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego na działce o nr ew. "[...]", na wysokości działki nr "[...]". Po rozpoznaniu odwołania Nadleśnictwa J. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 10 kwietnia 2013 r., uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją nr "[...]" z dnia 18 listopada 2013 r. Wójt Gminy J., na wniosek J. i B.K., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego na działce o nr ew. "[...]", na wysokości działki nr "[...]". Organ pierwszej instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarach objętych formami ochrony, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 z późn. zm.) - na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy "[...]" oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 ""[...]". Zaznaczył, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397). Ponadto organ zobowiązał inwestorów do uwzględnienia konieczności ochrony środowiska na obszarze prowadzenia prac, w szczególności ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy J. stwierdził, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej także jako "ustawa". Zaznaczył, że pismem z dnia 29 lipca 2013 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O., uzgodnił projekt decyzji, zaś Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Rejonowy Oddział w S. pismem z dnia 30 lipca 2013 r. uzgodnił projekt decyzji pod warunkiem uzgodnienia projektu technicznego. Podniósł, że w toku postępowania Nadleśnictwo Jedwabno odmówiło poruszania się po działce nr "[...]", ze względu na występowanie tam roślin chronionych - listery jajowatej i kaliny koralowej. Organ pierwszej instancji zauważył, że lasy są powszechnie dostępne, za wyjątkami wymienionymi w art. 26 ustawy z dnia 28 września 1991 r.o lasach (Dz.U. z 2014 r., poz. 1153). Za zrozumiałą jednocześnie uznał obawę Nadleśniczego, zarządzającego w imieniu Skarbu Państwa lasem, przed tworzeniem bez uzasadnionej potrzeby dodatkowych szlaków komunikacyjnych w lesie. Dodał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. w piśmie z dnia 6 listopada 2013 r. zauważył, że przedmiotem inwestycji nie była budowa szlaku komunikacyjnego na terenie działki nr "[...]", lecz pomostu na terenie działki nr "[...]", a przez działkę nr "[...]" będzie jedynie dojście do planowanego pomostu. W złożonym od decyzji odwołaniu Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. zarzuciło, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, gdyż jest niezgodna z przepisami odrębnymi, to jest z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2013r. poz. 627) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. 2012 r. poz. 81), którym wprowadzono zakaz niszczenia siedlisk i ostoi roślin należących do gatunków dziko rosnących. Zdaniem odwołującego się, budowa pomostu pływającego stanowi zagrożenie dla znajdującej się w pobliżu terenu planowanej inwestycji, objętej ochroną populacji listery jajowatej. Wyjaśnił, że to stanowisko występowania wskazanej rośliny należy do najliczniejszych stanowisk na terenie Puszczy "[...]". W związku z powyższym, wytyczenie szlaku komunikacyjnego na działce nr "[...]" jest niezgodne z przepisami, dotyczącymi ochrony przyrody i ochrony gatunkowej roślin. Odwołujący się zaznaczył, że organ pierwszej instancji dowolnie zinterpretował opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, pomimo iż z jej treści wynika wprost, że wydanie takiej decyzji niesie ze sobą określone zagrożenia dla środowiska. W ocenie odwołującego się, kwestionowana decyzja narusza też art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż nie wynika z niej sposób dostępu inwestycji do drogi publicznej. Zaznaczył, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, przez pojęcie dostępu do drogi publicznej rozumieć należy bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej może nastąpić albo przez nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji, albo przez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Zdaniem odwołującego się, przesłanka dostępu do drogi publicznej nie jest spełniona tylko z uwagi na fakt, że działka, przez którą organ zamierza wytyczyć szlak komunikacyjny, jest lasem. Powszechne korzystanie z lasów i jego zasobów nie może stanowić bowiem podstawy do uznania, że po tym terenie może przebiegać szlak komunikacyjny. Ponadto podniósł, że udostępnianie lasów powinno odbywać się w warunkach zapewniających ochronę substancji leśnej i środowiska leśnego przed degradacją, a udostępnienie przedmiotowej działki do stałego wykorzystywania w celu dostępu do pomostu nie spełnia tego warunku. Decyzją z dnia 31 lipca 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło w uzasadnieniu, że kwestionowana decyzja zawiera wymagane przez art. 54 w zw. z art. 64 ustawy elementy, a w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Kolegium zaznaczyło, że z uwagi na specyfikę inwestycji, nie zawsze w analizie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest określenie wszystkich parametrów wskazanych w § 4 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem rozstrzygnięcia była inwestycja polegająca na budowie pomostu pływającego na działce nr "[...]", na wysokości działki nr "[...]", a nie inwestycja polegająca na budowie szlaku komunikacyjnego w obrębie działki nr "[...]". Kolegium, badając spełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa stwierdziło, że przyjęty przez organ pierwszej instancji obszar obejmuje tereny, stanowiące podstawę do przeprowadzenia analizy. Zaznaczyło, że wprawdzie linie granic obszaru analizowanego na załączniku graficznym nie uwzględniają całości obszaru analizowanego, gdyż pominięto część wód jeziora oraz część działki nr "[...]" - leśnej, jednak powyższe nie może mieć wpływu na zakres przeprowadzonej analizy. Obszar wyznaczony obejmuje bowiem teren, na podstawie którego organy były w stanie ocenić sposób zagospodarowania i zastany ład przestrzenny. W części tekstowej analizy wskazano, że na jeziorze "[...]" istnieją budowle pomostowe i określono ich gabaryty, choć nie zaznaczono ich w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, powyższe nie wykluczało ustalenia warunków zabudowy, gdyż oceniając kontynuację funkcji organy winny badać nie tylko to, czy w danym obszarze występuje zabudowa pozwalająca na przyjęcie tej kontynuacji z uwagi na tożsamość przeznaczenia obiektów, ale także winny oceniać, czy w przypadku braku takiego rodzaju zabudowy, jej wprowadzenie będzie godziło w zastaną funkcję i sposób zagospodarowania na badanym obszarze. Zdaniem organu odwoławczego, planowany obiekt nie stoi w sprzeczności z zastanym ładem przestrzennym. Pomost pływający (z przeznaczeniem do wędkowania, rekreacji), który ma zostać zrealizowany na jeziorze, stanowi często spotykany sposób zagospodarowania terenów wód jezior i otoczenia i nie koliduje z funkcją terenu, na którym ma być zrealizowany, a uzupełnia tę funkcję (m.in. rekreacyjną). Wobec braku zabudowy, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił parametry planowanej zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora, korygując wyznaczoną linię zabudowy do 20 m od linii rozgraniczającej z działką nr "[...]". Kolegium stwierdziło, że spełniony został również warunek dostępu do drogi publicznej "[...]", który teren inwestycji ma zapewniony przez działkę nr "[...]" (własność inwestora) i działkę nr "[...]", stanowiącą własność Skarbu Państwa, w zarządzie Lasów Państwowych - Nadleśnictwa J. Wyjaśniło, że działka nr "[...]" stanowi las, a zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. nr 12, poz. 59 z późn. zm.), lasy stanowiące własność Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, są udostępniane dla ludności. Wobec powyższego, zasadą jest powszechne udostępnianie lasu. W konsekwencji, każdy sposób korzystania z lasów Skarbu Państwa jest dopuszczalny, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Tym samym, brak zgody Nadleśniczego Nadleśnictwa J. na przejście przez las nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Jak ustalił bowiem organ odwoławczy, część działki nr "[...]", przez którą ma następować przejście, nie jest objęta zakazami określonymi w art. 26 ust. 2 i nast. ustawy o lasach. Kolegium dodało, że z materiałów postępowania wynika, iż 40 m fragment lasu olchowo - brzozowego o podszyciu krzewów i roślin bagiennych, który stanowi własność Skarbu Państwa nie jest ogrodzony i biegną przez niego liczne ścieżki wędkarzy dochodzących do wody. Nie ma zatem potrzeby wytyczenia nowych ścieżek w związku z powstaniem inwestycji. Wyjaśniło ponadto, że nie było potrzeby badania w tej sprawie, czy istnieje dostęp przez drogę wewnętrzną, spełniającą wymogi techniczne określone w stosownych przepisach. Skoro prawidłowe korzystanie z pomostu zgodnie z jego przeznaczeniem nie wymaga dostępu kołowego, lecz jedynie pieszego, to inwestor ma zapewniony faktyczny dostęp do drogi publicznej przez teren stanowiący jego własność oraz teren stanowiący lasy państwowe, nieobjęte zakazami wynikającymi z ustawy o lasach. Za spełnione organ odwoławczy uznał także wymogi z pkt. 3 i 4 cytowanego artykułu. Inwestycja nie wymaga bowiem zapewnienia mediów, a działka nr "[...]" stanowi wody jeziora i nie jest rolą, ani lasem. Kolegium stwierdziło ponadto, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza przepisów szczególnych. Wyjaśniło, że w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy chodzi przede wszystkim o zapisy, które wprost zabraniają realizacji określonych inwestycji na określonym terenie. Przepisów takich w tej sprawie nie stwierdzono. Ponadto, wprawdzie na terenie działki nr "[...]" występuje listera jajowata - gatunek dziko występującej rośliny objętej ochroną ścisłą, jednakże decyzja będąca przedmiotem odwołania nie ustala warunków zabudowy na terenie działki nr "[...]", a na terenie działki nr "[...]" - jeziorze "[...]". W ocenie Kolegium, z tych powodów argumenty odwołania były chybione, gdyż brak było postaw do przyjęcia, iż listera jajowata występuje w wodach jeziora. Ponadto błędnie odwołujący się przyjął, że decyzja zakłada "wytyczenie szlaku komunikacyjnego" przez działkę nr "[...]", bo nie wynikało to z treści rozstrzygnięcia i nie było przedmiotem żądania inwestora. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. zarzucił, że niedostatecznie wyjaśniono sprawę i w efekcie tego błędnie przyjęto, że teren ma dostęp do drogi publicznej. Skarżący podniósł, że teren inwestycji położony jest w puszczy "[...]", gdzie niedopuszczalne jest nadmierne użytkowanie terenu. Przyjęcie zaś, że inwestorzy mają nieograniczony dostęp do pomostu, pozwoli im na regularne korzystanie z wytyczonego szlaku komunikacyjnego, co z kolei spowoduje nadmierne użytkowanie terenu lasu i doprowadzi do wyginięcia stanowiska rośliny chronionej. Skarżący zarzucił, że powyższe będzie stanowiło precedens, który doprowadzi do wnoszenia podobnych wniosków i gwałtownego wzrostu ruchu pieszego po tym terenie. Powyższe okoliczności zostały jednak pominięte przez organy orzekające w sprawie. Ponadto, nie wzięły one pod uwagę także tego, że teren leśny, który stanowić ma dostęp do drogi publicznej jest podmokły, a wytyczenie tam szlaku komunikacyjnego będzie musiało doprowadzić do kładzenia kładek, podestów, itp. Skarżący zarzucił, że naruszony został także art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stwierdził, że przepisy z zakresu ochrony gatunkowej stanowią odrębne uwarunkowania prawne, niż regulacje z zakresu obszarów objętych ochroną i powinny być stosowane niezależnie od powołanych form ochrony przyrody. Wywiódł, że w szczególnych przypadkach, prawne aspekty ochrony gatunkowej stanowić mogą zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a., od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego, organy administracji winny były rozważyć, czy ustanawiane zasady realizacji inwestycji mogą skutkować wykonywaniem czynności zabronionych i czy w toku wydawania decyzji pojawiło się zagadnienie wstępne. W ocenie Skarżącego, kwestia związana z występowaniem stanowisk roślin chronionych ma walor zagadnienia wstępnego, a organ odwoławczy nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia tej kwestii. Skarżący podniósł ponadto, że budowa pomostu na przedmiotowym terenie stanowi poważne i realne zagrożenie, że częste użytkowanie tego terenu, spowoduje nieodwracalne skutki w postaci wyginięcia chronionych populacji. Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zajął jasne stanowisko, jakie zagrożenia niesie ze sobą wydanie kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia 18 listopada 2013 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego na działce nr "[...]" - jezioro "[...]", na wysokości działki nr "[...]", gdyż uznało, że zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu, wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w cytowanym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1, i stanowił podstawę do załatwienia sprawy co do istoty. Należy podzielić ocenę organów obu instancji, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, warunkujące ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Treść analizy urbanistycznej sporządzonej dla działki nr "[...]" pozwoliła na ustalenie, że w szeroko rozumianym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdowały się pomosty, których parametry pozwoliły na ustalenie warunków i szczegółowych zasad planowanej zabudowy, w tym wyznaczenie linii zabudowy i maksymalnych wymiarów pomostu. W sprawie nie jest też kwestionowane spełnienie warunków z pkt. 3 i 4 ust. 1 art. 61 ustawy. Inwestycja niewątpliwie nie wymaga zapewnienia mediów, ani uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Sporne jest natomiast posiadanie dostępu do drogi publicznej z działki nr "[...]". Organy administracji stwierdziły, że działka, na której planowana jest inwestycja, ma dostęp do drogi publicznej – działki nr "[...]", przez działkę nr "[...]" (własność inwestorów) i działkę nr "[...]" – las, będący własnością Skarbu Państwa. Prawidłowo w zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że co do zasady określonej w art. 26 ust. 1 ustawy o lasach, lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są powszechnie dostępne dla ludności. Zasada powszechnego udostępniania lasów Skarbu Państwa doznaje ograniczeń ujętych w ust. 2 i 3 art. 26 ustawy o lasach. Ograniczenia określone w ust. 2 mają charakter obligatoryjny i wnikają z mocy prawa. Stałym zakazem wstępu objęte są lasy (lub ich części) stanowiące: uprawy leśne do 4 m wysokości, powierzchnie doświadczalne i drzewostany nasienne; ostoje zwierząt, źródliska rzek i potoków oraz obszary zagrożone erozją. Ograniczenia określone w ust. 3 art. 26 ustawy o lasach mają natomiast charakter fakultatywny, a ich wprowadzenie uzależnione jest od decyzji nadleśniczego, w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek określonych w tym przepisie (wystąpienie zniszczenia albo znacznego uszkodzenia drzewostanów lub degradacja runa leśnego; duże zagrożenie pożarowe lub wykonywanie zabiegów gospodarczych związanych z hodowlą, ochroną lasu lub pozyskaniem drewna). Jak wynika z akt sprawy, żadne z powyższych ograniczeń nie obowiązuje na przedmiotowym terenie. W tej sytuacji zasadnie przyjęto – z uwzględnieniem charakteru inwestycji – spełnienie wymogu dostępu do drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że z uwagi na fakt, iż pomost pełni wyłącznie funkcję rekreacyjną, wystarczający jest do niego dostęp pieszy, a ten bezspornie jest zapewniony, gdyż każdy ma swobodny dostęp do lasu. Dodać też należy, że nie jest kwestionowane przez strony postępowania istnienie na tym terenie ścieżek, z których korzystają wędkarze, a zatem – wbrew stanowisku skarżącego – nie jest konieczne wytyczenie nowej drogi przez las. Zasadnie Kolegium wyjaśniło w zaskarżonej decyzji, że bez znaczenia w sprawie jest brak zgody skarżącego na korzystanie przez inwestora z lasu, polegające na przejściu przez przedmiotowy odcinek lasu. W stanie faktycznym i prawnym sprawy nie został również naruszony wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do tej kwestii należy podnieść, że w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy chodzi w zasadzie o brak sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Za tym stanowiskiem przemawiają względy systemowe, w tym zasada interpretacji przepisów na korzyść inwestora oraz podmiotu uprawnień właścicielskich. Niedopuszczalne byłoby bowiem odmówienie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez powołania się przez organ na złamanie konkretnego przepisu prawa, lecz na jego niedostateczną realizację, czyli nieprzestrzeganie norm ogólnych (np. nakazujących respektowanie ładu przestrzennego). Doprowadziłoby to do nadmiernego luzu interpretacyjnego organów wydających decyzje w sprawach ustalenia warunków zabudowy, wbrew założonej konstrukcji prawnej tych decyzji, które są w założeniu aktami związanymi (tak: Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 523-524). Skarżący zarzucił, że ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego na jeziorze narusza przepisy dotyczące ochrony przyrody, w szczególności przewidujące ochronę gatunkową roślin. Skarżący uzasadniając ten zarzut podniósł, że wytyczenie szlaku komunikacyjnego stanowi zagrożenie dla populacji roślin chronionych rosnących na obszarze lasu przyległym do terenu inwestycji, gdyż inwestorzy będą regularnie korzystać z tego przejścia. Dodał, że obszar lasu objęty jest też ochroną przewidzianą w przepisach uchwały nr XV/284/12 Sejmiku Województwa Warmińsko – Mazurskiego z dnia 27 marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy "[...]" (Dz.Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2012 r., poz. 1450). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie przyrody, formami ochrony przyrody jest m.in. ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów. W § 6 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz.U. z 2014 r., poz. 1409) przewidziano, w stosunku do dziko występujących roślin należących do gatunków objętych ochroną ścisłą oraz częściową, o których mowa w załączniku nr 1 oraz w lp. 1-300 załącznika nr 2 do rozporządzenia (w tym listery jajowatej- poz. 326, zał. nr 1), następujące zakazy: umyślnego niszczenia, umyślnego zrywania lub uszkadzania oraz niszczenia ich siedlisk. Zakazy te obowiązują powszechnie i każdy ma obowiązek ich przestrzegania, ale nie mogą one stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy na działce, na której nie rosną rośliny objęte ochroną gatunkową. W powołanej wyżej uchwale również nie ustanowiono zakazu wykonywania pomostów pływających na jeziorach położonych na obszarze Puszczy "[...]". Natomiast przewidziane w § 4 uchwały ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów leśnych, w tym przewidziany w pkt. 1 postulat utrzymania ciągłości i trwałości ekosystemów leśnych; niedopuszczanie do ich nadmiernego użytkowania, nie oznaczają zakazu poruszania się po lasach ani nie stanowią podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu pływającego na jeziorze. Nie jest zaś sporne, że rośliny, o których ochronę zabiega skarżący, rosną na działce sąsiadującej z terenem inwestycji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że prawidłowo organy obu instancji oceniły, że sporna inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Skarżący zarzucił, że w organy pominęły, że inwestorzy będą regularnie korzystać z lasu w celu dojścia do pomostu, co doprowadzi do wyginięcia stanowiska roślin chronionych. Ponadto nie uwzględniły, że ustalenie warunków zabudowy dla pomostu będzie stanowiło podstawę do formułowania podobnych wniosków przez inne podmioty, a także pominęły, że przedmiotowa część lasu jest podmokła, więc dotarcie do pomostu będzie wiązało się z koniecznością budowania np. kładek. Zakres koniecznych do wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i zgromadzenia właściwego materiału dowodowego zależy od stosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. Celem ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości, z uwagi na sposób zabudowy sąsiednich działek i obowiązujące normy prawa. Wobec tego, na organach administracji nie ciążył obowiązek badania podniesionych w skardze okoliczności. Zakaz niszczenia stanowisk roślin objętych ochroną wynika z powołanych wyżej przepisów powszechnie obowiązujących. Bezpodstawne byłoby zakładanie przez organy orzekające w sprawie, że inwestorzy będą korzystać z pomostu niszcząc roślinność leśną, czy to korzystając ze ścieżki w celu dojścia do jeziora, czy w inny, sugerowany w skardze, sposób. Podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy nie może też być prognozowany przez skarżącego wzrost wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla analogicznych do kwestionowanej inwestycji. W sprawie nie wystąpiła konieczność zawieszenia postępowania, gdyż wbrew stanowisku skarżącego, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skoro w stanie faktycznym sprawy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to prawidłowo ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowej działki. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm.), skargę należało oddalić.