I OZ 122/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta Kraków na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 655/14 o oddaleniu wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi J.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania wniesionego zarzutu za nieuzasadniony postanawia: oddalić zażalenie Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wniosek Prezydenta Miasta Kraków o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi J. M.. Sąd podniósł, iż Prezydent, uzasadniając swój interes prawny wskazał, że przedmiotem skargi J. M. były zgłoszone zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] września 2013 r., dotyczącego wyegzekwowania od skarżącego kosztów postępowania egzekucyjnego świadczeń o charakterze niepieniężnym. Postępowanie egzekucyjne prowadzone było na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 3/4/2012 z dnia 10 maja 2012 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji: rozbudowa Al. Jana Pawła II oraz ulic: Meissnera, Ślicznej, Łąkowej, Ładnej, Stańca oraz Czyżyńskiej wraz z budową ul. Lema w Krakowie o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowywanym układem drogowym, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 8 kwietnia 2013 r. (WI-IX.7821.1.10.2012). Prezydent podkreślił, że jest zarządcą ul. Lema, z którą to inwestycją związane było postępowanie egzekucyjne świadczeń o charakterze niepieniężnym oraz postępowaniem objętym niniejszą skargą. Oddalając wniosek Sąd podkreślił, że postępowanie, w którym podjęto zaskarżone do Sądu postanowienie – to postępowanie w przedmiocie zgłoszonych - w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - zarzutów. W I instancji co do zasadności zarzutów wypowiedział się Prezydent Miasta Krakowa będący organem egzekucyjnym. W ten sposób organ ten wypełnił swą rolę procesową. Jego status w sprawie nie zmienił się na skutek wniesienia zażalenia, a następnie skargi do Sądu na postanowienie organu II instancji. Statusu tego nie kształtuje ani zmieniający się stan procesowy sprawy, ani zakres i przedmiot zadań powierzonych i wykonywanych przez poszczególne jednostki komunalne gminy. Fakt zarządzania przez Prezydenta Miasta Krakowa drogami publicznymi na terenie miasta, z którym to faktem związane było postępowanie egzekucyjne, nie zmienia układu i kręgu stron postępowania. Prezydent, bez względu na przedmiot zadań, z którymi sprawa jest związana, pozostaje organem I instancji, i jako taki – nie może wykazać się prawnym interesem w postępowaniu sądowym. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prezydent Miasta Kraków, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając mu naruszenie art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie Prezydent – występujący jako organ egzekucyjny – nie może być innym uczestnikiem postępowania, realizującym inne zadania niż nałożone ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako organu egzekucyjnego, a wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dotyczących pełnienia funkcji zarządcy dróg publicznych na terenie miasta Kraków, z którą to funkcją nierozerwalnie jest związany przymiot wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie były zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] września 2013 r., dotyczącego wyegzekwowania od J. M. kosztów postępowania egzekucyjnego świadczeń o charakterze niepieniężnym. Postępowanie egzekucyjne było elementem wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie Al. Jana Pawła II oraz ulic: Meissnera, Ślicznej, Łąkowej, Ładnej, Stańca oraz Czyżyńskiej wraz z budową ul. Lema w Krakowie. W ocenie Prezydenta z faktu, iż realizacja tej inwestycji przebiegała na drogach gminnych, które znajdują się we własności Miasta i którymi ono zarządza, wynika, że przysługuje mu status uczestnika niniejszego postępowania na prawach strony. Stanowisko to uznać jednak trzeba za nieuzasadnione. Jak zauważył to Wojewódzki Sąd Administracyjny Prezydent Miasta Kraków działał w niniejszej sprawie jako organ egzekucyjny, wydający pierwszoinstancyjne postanowienie odnośnie zarzutów skarżącego. Oznacza to tym samym, że stał się on organem administracji, działającym w sprawie w sposób władczy, a co za tym idzie nie może on nabyć przymiotu uczestnika postępowania działającego na prawach strony. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Uprawnienie do działania w sprawie jako strona nie przysługuje także Prezydentowi jako zarządcy drogi, co czyni go wierzycielem egzekwowanej należności niepieniężnej. Wskazana wymaga bowiem, że zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego. Może zatem zdarzyć się taka sytuacja – z jaką mamy z resztą do czynienia w niniejszej sprawie – że wierzyciel może być jednocześnie organem egzekucyjnym. Jeśli nastąpi taki zbieg ról, to uznać trzeba, że organowi egzekucyjnemu nie służą uprawnienia wierzyciela wynikające z ustawy w szczególności prawo do wnoszenia środków zaskarżenia. Oznaczałoby to bowiem swoiste zdublowanie uprawnień i nieuzasadnione wzmocnienie pozycji organu, który mógłby korzystać zarówno ze środków przysługujących organowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne oraz wierzycielowi należności. Mając n uwadze powyższe i uznając, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie jest zgodne z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).