II GSK 443/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Kazimierz Włoch Protokolant asystent sędziego Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2127/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie wykreślenia przedsiębiorcy z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Rozwoju i Finansów 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2127/14, oddalił skargę [...] na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. I W dniu 1 grudnia 2010 r. [...] (dalej: strona lub skarżący) zawiesił prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. wykreślił z urzędu skarżącego z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG), albowiem zgromadzone dane potwierdzały fakt niezłożenia przez skarżącego wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, co stanowi przesłankę wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG zawartą w art. 34 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; dalej: u.s.d.g.). We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność złożenia w terminie wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Potwierdził wprost, że takiego wniosku w terminie nie złożył. Decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. Minister Gospodarki - działając na podstawie art. 34 ust. 2 pkt 3 u.s.d.g. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: k.p.a.) - utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 lutego 2014 r. Minister Gospodarki rozpoznając ponownie sprawę ustalił, że skarżący nie złożył w terminie wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności. Termin ten upływał w dniu 1 grudnia 2012 r. Zgodnie zaś z art. 34 ust. 2 pkt 3 u.s.d.g. przedsiębiorca podlega wykreśleniu z CEIDG w przypadku niezłożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonywania tej działalności. Wykreślenie przedsiębiorcy następuje z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. oddalił skargę strony, uznając ją za niezasadną. Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawodawca w art. 14a ust. 1 u.s.d.g. dopuścił możliwość zawieszenia przez przedsiębiorcę wykonywania działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy. Przedsiębiorcy mogą korzystać z tego prawa od dnia 20 września 2008 r. WSA podkreślił, że prawo do zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej jest uprawnieniem przedsiębiorcy, jednakże jego wykonywanie wymaga złożenia przez przedsiębiorcę dwóch wniosków: 1) wniosku o wpis do CEIDG informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej oraz 2) wniosku o wpis do CEIDG informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Przedsiębiorca składa powyższy wniosek właściwemu organowi ewidencyjnemu, a przedsiębiorca podlegający obowiązkowi wpisu do KRS – właściwemu sądowi rejestrowemu. Tym samym zdaniem Sądu I instancji - zarówno zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, jak i jej wznowienie następuje na wniosek przedsiębiorcy. Jeśli przedsiębiorca jest osobą fizyczną, to składa przedmiotowy wniosek do CEIDG (osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą), natomiast jeśli przedsiębiorca jest osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, składa wniosek do sądu rejestrowego (pozostałe kategorie przedsiębiorców). Sąd I instancji podniósł, że stosownie do art. 14a ust. 5 ustawy u.s.d.g. dla skutecznego wznowienia wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę konieczne jest, aby wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu i w sposób określony w przepisach powołanej ustawy. Natomiast, jak stanowi art. 32 ust. 1 u.s.d.g., złożenie wniosku jest obligatoryjne w stosunku do wszystkich przedsiębiorców. Konsekwencją niezłożenia przez przedsiębiorcę wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, jest konieczność zastosowania przepisu art. 34 ust. 2 pkt 3 u.s.d.g., który zobowiązuje Ministra Gospodarki do wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG z urzędu w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja wydana na tej podstawie jest decyzją związaną, przy wydaniu której przepisy prawa nie pozwalają organowi na swobodne uznanie. Zdaniem WSA w sprawie bezspornym jest, że skarżący zawiesił prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą z dniem 1 grudnia 2010 r., korzystając tym samym z uprawnienia, które ustawodawca uregulował w art. 14a ust. 1 u.s.d.g., a który stanowi, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 do 24 miesięcy (...). Skarżący, w okresie zawieszenia nie złożył jednak wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywaniu działalności gospodarczej. Tej okoliczności skarżący nie kwestionował, a wręcz ją potwierdził. Zatem wykonywanie działalności gospodarczej nie zostało przez niego wznowione, a ostateczny termin do złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu jej wykonywania, w oparciu o ww. przepis, upłynął 1 grudnia 2012 r. Według Sądu I instancji, bez znaczenia jest przyczyna niezłożenia wymaganego prawem wniosku. Przepisy u.s.d.g. nie przewidują też możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu odwieszenia wykonywania bądź zwolnienia od obowiązku złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Zatem wykreślenie jest konsekwencją niedopełnienia obowiązku ewidencyjnego, o którym mowa w art. 14a ust. 5 u.s.d.g. Według Sądu I instancji Minister Gospodarki trafnie zauważył, że dokonanie zgłoszenia do ubezpieczenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, nie może być utożsamiane ze złożeniem wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, a zatem pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, wbrew przekonaniu skarżącego, organ nie dokonywał ustaleń, że wznowienie wykonywania działalności gospodarczej nastąpiło przed dniem, w którym upłynął maksymalny okres zawieszenia wykonywania tej gospodarczej. Organ ustalił brak wymaganego wniosku złożonego z zachowaniem terminu.  II [...] złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżona decyzja była wadliwa i powinna zostać uchylona. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor wiąże art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 8, art. 65 § 1-2, art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1-2 k.p.a. podnosząc, że złożył wniosek ujawniający wolę wznowienia działalności gospodarczej do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a organ ten wobec braku informacji o podjętej w CEIDG, powinien uznać ten wniosek za wniosek o wznowienie działalności gospodarczej i przekazać do CEIDG, zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. Skarżący bowiem zgłaszając się do ubezpieczeń w ZUS działał w zaufaniu do organów administracji. Sąd I instancji nie dostrzegł zaś, że wydane decyzje naruszają art. 8, art. 65 § 1-2 oraz art. 127 § 3 w zw. z art.138 § 1-2 k.p.a. i ich nie uchylił, czym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2016 r. Minister Rozwoju wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor powiązał z naruszeniem art. 8, art. 65 § 1-2, art. 127 § 3 w zw. z art.138 § 1-2 k.p.a. Według kasatora Minister Gospodarki nie zbadał, czy skarżący w inny sposób przejawił wolę wznowienia działalności gospodarczej, tj. poprzez złożenie wniosku ujawniającego wolę wznowienia działalności do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ powinien potraktować ten wniosek jako wniosek o wznowienie działalności gospodarczej i przekazać go CEIDG, zgodnie z art. 65 § 1-2 k.p.a. Ponadto, organy administracji publicznej, zgodnie z art. 8 k.p.a. powinny informować o konieczności złożenia wniosku o wznowienie działalności gospodarczej pod rygorem jej wykreślenia. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z art. 14a ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy. Zarówno zawieszenie, jak i wznowienie wykonywania działalności gospodarczej - następuje na wniosek przedsiębiorcy, o czym stanowi ust. 5 art. 14a ust. 1 u.s.d.g. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, prawo do zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej jest uprawnieniem przedsiębiorcy. Jednakże jego wykonywanie wymaga złożenia przez przedsiębiorcę dwóch wniosków: 1) wniosku o wpis do CEIDG informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej oraz 2) wniosku o wpis do CEIDG informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. Przedsiębiorca składa powyższy wniosek właściwemu organowi ewidencyjnemu, a przedsiębiorca podlegający obowiązkowi wpisu do KRS – właściwemu sądowi rejestrowemu. W myśl art. 14a ust. 5 u.s.d.g. dla skutecznego wznowienia przez przedsiębiorcę wykonywania działalności gospodarczej konieczne jest, aby wniosek został złożony z zachowaniem ustawowego terminu i w sposób określony w przepisach powołanej ustawy. Zatem ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie zakłada, że wznowienie zawieszonej działalności gospodarczej nastąpi automatycznie. Wymaga zaś od przedsiębiorcy zgłoszenia wniosku o dokonanie wpisu informacji o wznowieniu działalności (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 14a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, wyd. VII, Lex nr 9127). Konsekwencją niezłożenia przez przedsiębiorcę wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, jest konieczność zastosowania przepisu art. 34 ust. 2 pkt 3 u.s.d.g., który zobowiązuje ministra właściwego do spraw gospodarki do wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG, z urzędu w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja wydana na tej podstawie jest tzw. decyzją związaną, przy wydaniu której przepisy prawa nie pozwalają organowi na swobodne uznanie. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych wyjątków, które byłyby podstawą do odstąpienia od wydania decyzji o wykreśleniu przedsiębiorcy z CEIDG. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący zawiesił prowadzoną przez siebie działalność gospodarczą z dniem 1 grudnia 2010 r. art. 14a ust. 1 u.s.g.d. Z ustalonego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej nie złożył wniosku o wpis do CEIDG informacji o wznowieniu jej wykonywania. Tej okoliczności skarżący nie kwestionował, a wręcz ją potwierdził. Zatem wykonywanie działalności gospodarczej nie zostało przez niego wznowione, a ostateczny termin do złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu jej wykonywania upłynął 1 grudnia 2012 r. Powyższej oceny nie mogła zmienić argumentacja autora skargi kasacyjnej, że skarżący złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych "wniosek ujawniający wolę wznowienia działalności". O czym była już mowa, informację o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej skarżący powinien złożyć do CEIDG. Dokonanie zaś zgłoszenia do ubezpieczenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, nie może być utożsamiane ze złożeniem wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, nie mogło mieć żadnego wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. W tym kontekście należy również dodać, że ustawodawca pozostawił przedsiębiorcom swobodę w wyborze formy, w jakiej mogą oni składać wnioski o wpis informacji do CEIDG. Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 u.s.d.g skarżący mógł więc złożyć wniosek za pośrednictwem formularza elektronicznego dostępnego na stronie internetowej CEIDG, za pośrednictwem elektronicznej platformy usług administracji publicznej, a także w wybranym urzędzie gminy albo wysłać listem poleconym na adres wybranego urzędu gminy. Nie można również podzielić poglądu reprezentowanego przez autora skargi kasacyjnej, że organ powinien informować skarżącego o konieczności złożenia wniosku o wznowienie działalności gospodarczej pod rygorem wykreślenia przedsiębiorcy z CEIDG. Należy podkreślić, że będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć organu art. 34 ust. 2 pkt 3 u.s.d.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2011 r. miał następującą treść: wpis w CEIDG podlega wykreśleniu z urzędu, w drodze decyzji administracyjnej ministra właściwego do spraw gospodarki, w przypadku: "niezłożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej po upływie okresu 24 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, po uprzednim pisemnym wezwaniu i wyznaczeniu dodatkowego trzydziestodniowego terminu na złożenie wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej". Natomiast na skutek nowelizacji u.s.d.g. dokonanej ustawą z dnia 13 maja 2011 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 131, poz. 764), od dnia 1 lipca 2011 r. przepis art. 34 ust. 2 pkt 3 u.s.d.g. otrzymał następujące brzmienie: przedsiębiorca podlega wykreśleniu z CEIDG z urzędu, w drodze decyzji administracyjnej ministra właściwego do spraw gospodarki, w przypadku: "niezłożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej przed upływem okresu 24 miesięcy od dnia zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej". Z powyższego wynika, że ustawodawca świadomie zrezygnował z wymogu uprzedniego wezwania i wyznaczenia przedsiębiorcy dodatkowego trzydziestodniowego terminu na złożenie wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej podkreślono, że procedura powiadamiania nie ma charakteru szczególnego wobec reguły długości okresu zawieszenia. Dodatkowe 30 dni według prawa działalności gospodarczej nie powinno stanowić przedłużenia 24-miesięcznego okresu zawieszenia. Procedura ta daje jedynie możliwość zgłoszenia informacji o wznowieniu działalności z upływem ostatniego dnia 24-miesięcznego terminu zawieszenia (druk sejmowy nr 3938 z dnia 28 lutego 2011 r., VI kadencja Sejmu). W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi za nieusprawiedliwiony i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.