IV SA/Wa 1859/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.) sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1859/14 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjną decyzją z dnia [...].07.2014 r., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (zwane dalej SKO), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...].11.2013 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy z wniosku R. W., dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalno-usługowych wolnostojących, trzech zbiorników na nieczystości płynne – szamb szczelnych oraz niezbędnej infrastruktury technicznej, na działce o nr. ew. [...], obręb [...], gm. W.. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Wójt Gminy W. w swym rozstrzygnięciu stwierdził, że w sporządzonym obszarze analizowanym nie ma zabudowy, dostępnej z tej samej drogi publicznej, pozwalającej na określenie dla nowej zabudowy wymagań w zakresie kontynuacji funkcji. W decyzji tej podano, że jej projekt został sporządzony przez osobę uprawnioną. Jej załącznik stanowiła analiza. Wynikało z niej, że obszar analizowany stanowią w większości łąki, pastwiska, pola uprawne i nieużytki, występują również lasy i zadrzewienia, a najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 300 m od działki inwestora i ma charakter produkcyjno-magazynowy (zabudowania zakładów mięsnych). Nieco dalej usytuowana jest zabudowa siedliskowa. Od ul. [...] najbliższą zabudową jest zabudowa produkcyjno-magazynowa. Na skutek wniesionego odwołania, SKO ponownie rozpatrując sprawę potwierdziło trafność ustaleń I. instancji. Potwierdziło, że działki sąsiednie położone w obszarze analizowanym są niezabudowane. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, że brak jest podstaw do uznania, iż przy braku zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości inwestora, ład przestrzenny może być kształtowany dowolnie. Jednocześnie ustaliło, że wielkość obszaru analizowanego została określona prawidłowo, z uwagi na szerokość frontu działki inwestora, na 165-170 m wokół niej i nie stwierdziło podstaw do wyznaczania go na odległość wnioskowanych przez inwestora 300 m. Wyjaśniło, że muszą być spełnione warunki dobrego sąsiedztwa, a zamierzona inwestycja nie może być odnoszona do zabudowy planowanej (niezrealizowanej). We wniesionej skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił: - nieuwzględnienie zabudowy zrealizowanej na działkach: nr [...] K. G., ani jego budynku mieszkalnego na działce nr [...] oraz faktu, że na działce nr [...] A. B. poza budynkami magazynowymi, usytuowany jest też dom jednorodzinny,; - wyznaczenie zbyt małego obszaru analizowanego, poszerzenie go pozwoliłoby na objecie wskazanych uprzednio zabudowań; - naruszenie art. 140 K.c. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik podkreślił, że w orzecznictwie akcentuje się konieczność uzasadnienia przyjętego obszaru analizowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z uwagi na fakt, iż dla terenu objętego planowaną inwestycją nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy kształtowaniu nowego ładu przestrzennego i urbanistyki należało zastosować przepisy ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz .U. Nr 80 poz. 717 ze zm.- zwanej dalej - ustawą o p.z.p.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest więc decyzja o warunkach zabudowy. Wydanie tej decyzji w oparciu o regulację art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. - jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w niej wymienionych. Do warunków tych należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - sprecyzowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 500). Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane i należy przyjąć, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Należy również podnieść, iż prawidłowa interpretacja art. 56 p.z.p. nie ogranicza skutków tego przepisu wyłącznie do niezgodności projektowanego zamierzenia z przepisami odrębnymi, ale i niezgodności z przepisami materialnoprawnymi, wynikającymi z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z art. 61. Przenosząc przytoczone regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie Wójt nie uchybił obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Obszar analizowany został wyznaczony jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (o nr ew. 143), nie mniejsza niż 50 metrów. W ocenie Sądu, SKO trafnie potwierdziło prawidłowość tego wyznaczenia, brak było bowiem podstaw do obejmowania analizą obszaru w promieniu ok. 300 m od przedmiotowej działki, jak tego oczekiwał inwestor. Wobec faktu, ze tak wyznaczony obszar nie jest zabudowany, organ odwoławczy nie był zobowiązany (wbrew zarzutom odwołania i skargi) do szczegółowego ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego, iż nie została uwzględniona zabudowa zrealizowana na działkach: nr [...] należącej do K. G., nr [...], oraz że na działce nr [...] A. B., gdzie poza budynkami magazynowym usytuowany jest też dom jednorodzinny. Wskazane tereny, co jest w sprawie bezsporne, znajdowały się bowiem poza obszarem analizowanym. Wynika to jednoznacznie z mapy, a okoliczności te zostały potwierdzone na rozprawie przez skarżącego. Nadto na marginesie należy zauważyć, że wskazana przez skarżącego zabudowa, już zrealizowana na terenie wykraczającym poza objęty analizą i tak nie stanowiłaby o kontynuacji funkcji, nawet gdyby została uwzględniona, zważywszy, że na żadnej z podanych działek zabudowanych, znacznie oddalonych od nieruchomości skarżącego nie została zrealizowana tak intensywna zabudowa mieszkalno-usługowa, gdzie obie wskazane funkcje lokalizowane byłyby w każdym zrealizowanym budynku. Podkreślenia też wymaga, że nie temu ma służyć ustalanie obszaru analizowanego, by granice terenu objętego analizą rozciągać tak dalece, aby wreszcie objęły zabudowę, do której można by było nawiązać. Takie rozumienie wyznaczania obszaru analizowanego pozostaje w sprzeczności ze wskazaną regulacją oraz zamierzeniem ustawodawcy, o czym świadczą druki sejmowe z projektami tej ustawy wraz z uzasadnieniami. Z możliwości poszerzenia obszaru analizowanego, ponad wynikające z przepisów minimum, należy korzystać więc w sposób bardzo ostrożny i rozważny, a w rozpatrywanej sprawie trafnie stwierdziło Kolegium, że brak było po temu przesłanek. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy nie ma także znaczenia fakt, podniesiony przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, że studium przewiduje zabudowę tego terenu. Studium nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i dopiero ustalenia planu, legalizujące ewentualną zabudowę mieszkaniowo-usługową na tym terenie, pozwolą na jej realizację. Zważywszy zatem, że teren położony wokół działki inwestora, wyznaczony jako obszar analizowany, nie jest zabudowany - trafnie przyjęły organy, że nie było możliwe wydanie skarżącemu żądanej decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta zwalniała organ I. instancji od zasadności występowania o uzgodnienia. Nie mogą również zostać uwzględnione argumenty skarżącego podniesione na rozprawie, że zna osoby, które warunki zabudowy otrzymały w środku lasu. Wypowiedź ta zawierała żadnych szczegółów, ale wymaga podkreślenia, że konstytucyjnie gwarantowana jest tylko równość wobec prawa, a nie wobec jego naruszeń. Organy w swych rozstrzygnięciach nie mogły także uwzględniać, co trafnie podniosło SKO, dopiero planowanej zabudowy na działkach sąsiednich. Trzeba też zgodzić się ze skarżącym, że własność nieruchomości podlega konstytucyjnej ochronie, ale tylko w granicach wyznaczonych przez ustawy. Taką właśnie ustawą określającą ramy wykonywania tego prawa jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co się zaś tyczy kwestii długiego oczekiwania na rozstrzygnięcia organów w tej sprawie, to te negatywne zjawiska mogą być zwalczane w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 37 K.p.a. oraz skargą na bezczynność organu w odrębnym postępowaniu sądowym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.