VII SA/Wa 945/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną dnia [...] marca 2014r. który po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] stycznia 2014r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie budynku garażowego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w związku z pisemną informacją przedstawiciel organu powiatowego w dniu 18 maja 2007r. przeprowadził oględziny m.in. garażu wolnostojącego, na nieruchomości przy ul. [...] w [...] stwierdzając, iż roboty budowlane przeprowadzone w odniesieniu do garażu obejmowały: wymianę konstrukcji dachowej, odbudowę ściany ceglanej tylnej naprzeciw wjazdu do garażu, likwidację okna frontowego z montażem okna nowego w ścianie bocznej, wymianę posadzki z PCV na gres. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] zawiadomieniem z dnia 14 stycznia 2010r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w związku z remontem w/w garażu. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010r., na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych budynku garażowego oraz nałożył na inwestora K. K. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Następnie, w związku z niewykonaniem obowiązków nałożonych w/w postanowieniem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2010r., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał K.K. dokonanie rozbiórki budynku garażowego usytuowanego na posesji przy ul. [...] w [...]. W wyniku złożonego przez K. K. odwołania od w/w rozstrzygnięcia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011r. uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011r. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2011r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...]czerwca 2011r. uchylił w całości decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. oraz poprzedzające ją postanowienie nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011r. ( sygn. akt VII SA/Wa 1941/11) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na decyzję organu stopnia wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r., którą uchylił decyzję organu I instancji orzekającą nakaz rozbiórki budynku podkreślając, iż w jej uzasadnieniu wskazał, że z ustaleń faktycznych dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie wynika, że w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi nie powstał nowy obiekt budowlany, a roboty te obejmowały: wymianę konstrukcji dachowej, odbudowę ściany ceglanej tylnej naprzeciw wjazdu do garażu, likwidację okna frontowego z montażem okna nowego w ścianie bocznej, wymianę posadzki z PCV na gres, w związku z czym w sprawie nie znajduje zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane a postępowanie administracyjne winno być prowadzone w trybie art. 50-51 w/w ustawy w związku z przeprowadzonymi robotami budowlanymi w odniesieniu do przedmiotowego garażu. Sąd administracyjny orzekający w przedmiotowej sprawie ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2011r. , sygn. akt VII SA/Wa 1941/11) oddalił skargę wniesioną na decyzję organu wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. , co stanowi o akceptacji wskazanych wytycznych odnośnie dalszego toku postępowania. Treść przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W świetle powyższego argumenty podnoszone w odwołaniu dotyczące kwalifikacji wykonanych prac i trybu postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Z dokumentów przekazanych przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...][...] wynika, iż inwestor nie wystąpił o uzyskanie stosownej decyzji ani tez nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane winno być prowadzone w przypadku gdy brak jest pozwolenia na wykonanie robót budowlanych lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę (równoznaczne ze zgłoszeniem dokonanym nieskutecznie, np. po wykonaniu robót budowlanych lub z niezachowaniem trzydziestodniowego terminu na wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ) lub gdy zakres prac został przekroczony. Obliguje on organy nadzoru budowlanego do podjęcia w pierwszej kolejności działań zmierzających do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Przepis art. 51 ust. 1 w/w ustawy wskazuje możliwe do wydania w sprawie rozstrzygnięcia stanowiąc, iż właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonania robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Organ wskazał, że z ustaleń dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 17 maja 2013r. przez organ powiatowy wynika, iż remont przeprowadzony w 2007r. obejmował wymianę części konstrukcji dachu, odbudowę tylnej ściany ceglanej, likwidację okna w ścianie frontowej i montaż nowej ściany bocznej, wymianę posadzki, otynkowanie budynku i ocieplenie go styropianem, pokrycie dachu papą termozgrzewalną, wymianę drzwi garażowych. Stwierdzono postawienie betonowego murka oporowego o wysokości 15 cm na dachu sąsiedniego garażu. Ponadto w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 4 grudnia 2013r. przedstawiciel organu powiatowego nie stwierdził wykonania rozbudowy i nadbudowy budynku garażowego, ani nieprawidłowości w odprowadzaniu wód opadowych. Wody opadowe odprowadzane są na działkę Pana K. K., a wykonana uprzednio ścianka kolankowa została rozebrana. Ustalenia własne organu powiatowego, potwierdzone załączonym do akt sprawy materiałem dowodowym w postaci protokołów przeprowadzonych oględzin, stanowią o wykonaniu przedmiotowych robót budowlanych zgodnie z wiedzą, sztuką budowlaną, nie budzą wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych oraz użytych materiałów, stan techniczny budynku nie budzi zastrzeżeń. Ustalenia kontrolne nie wskazują na konieczność wykonania jakichkolwiek dodatkowych robót budowlanych mających na celu ewentualne usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Powyższe stanowi o braku podstaw do nałożenia na inwestora jakichkolwiek obowiązków określonych treścią art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa organ administracji publicznej zobowiązany jest do zakończenia postępowania administracyjnego w formie przewidzianej przepisem art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. poprzez wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej, jednakże gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe należy wydać rozstrzygnięcie o jego umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie organu taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego stwierdził brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, nakładającej na inwestora określone obowiązki. Organ I instancji prawidłowo uznał więc bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego robót budowlanych polegających na remoncie budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię, w taki sposób, że przyjęto iż brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji nakładającej na inwestora określone obowiązki, 2) art. 7,10 § 1, 61 § 4 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy, w szczególności faktów wskazanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. , na podstawie, której umorzono postepowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, a więc jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Co więcej, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. A-c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd skargę oddala. W tak ukształtowanym zakresie swojej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja jak również decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] marca 2014r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] stycznia 2014r. umarzająca postepowanie administracyjne prowadzone w sprawie robót budowlanych polegających na remoncie budynku garażowego. W sprawie bezspornym jest, że inwestor K. K. wykonał roboty budowlane przy przedmiotowym garażu w warunkach samowoli budowlanej. Usuwanie skutków samowoli polegającej na wykonywaniu bez pozwolenia lub zgłoszenia innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego podlega reżimowi z art. 50 i 51 Prawa budowlanego z tym, że w stosunku do robót już wykonanych art. 50 nie znajduje zastosowania. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadził postępowanie na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie legalizacyjne prowadzone w oparciu o przepis art. 51 może dotyczyć odmiennych sytuacji faktycznych. W odniesieniu do robót wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia (sytuacja z art. 50 ust. 1 pkt. 1 ustawy) w postępowaniu legalizacyjnym znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 1 oraz ust. 3. Zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty zostały już wykonane, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem ( por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555-556). Wówczas organ nakazuje zaniechanie dalszych robót ( co w stosunku do prac już wykonanych raczej nie znajduje zastosowania), rozbiórkę obiektu lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Jeżeli natomiast możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wówczas postepowanie legalizacyjne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Wydanie takiej decyzji winno już zatem być poprzedzone ustaleniami faktycznymi co do możliwości zalegalizowania samowoli. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak samowoli i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego ( w odniesieniu do prac już wykonanych przewidziane w przepisie rozstrzygnięcie o nakazie zaniechania dalszych robót nie znajduje uzasadnienia). Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Ten etap nie kończy postępowania legalizacyjnego w związku z czym umorzenie postępowania skutkowałoby pozostawieniem samowoli w stanie prawnie nieuporządkowanym. Uznanie, że art. 51 prawa budowlanego nie daje podstaw do kontynuowania postępowania legalizacyjnego przez organy z tego względu, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, natomiast przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 nie pozwala wydać decyzji merytorycznej o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w nieuzasadniony sposób promowałoby osoby prowadzące roboty samowolnie, choć zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie długotrwałej nieraz procedury uzyskiwania pozwolenia czy dokonywania zgłoszenia w przekonaniu, że prawidłowo z technicznego punktu widzenia wykonane prace będą zaakceptowane, a postępowanie umorzone. Przesłankę do umorzenia stanowi bezprzedmiotowość postępowania, a za takie nie można uznać postepowania prowadzone w stosunku do stwierdzonej samowoli budowlanej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne – bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że z tego względu, iż wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. Nie istnieją bowiem okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawie niemożliwą. Nadto trzeba podkreślić, ze skarżąca spółka na skutek informacji, której organ podjął czynności wyjaśniające a następnie wszczął z urzędu postępowanie ma interes prawny w uzyskaniu merytorycznej decyzji w sprawie dotyczącej przedmiotowej samowoli budowlanej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i art. 152ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.