IV SA/Wa 2043/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] kwietnia 2012r., nr [...] ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z funkcją usługowo-rekreacyjną w parterze oraz garażem podziemnym i z wjazdami na działkę wraz z niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w W. na dz. Nr ew. [...] oraz [...], [...], [...] obręb [...]. Od powyższej decyzji wpłynęły odwołania Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] i Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. W odwołaniach podniesiono, że przeprowadzona w sprawie analiza powinna kierować się wskazaniami zawartymi w Studium Uwarunkowań Zagospodarowania Przestrzennego W. Ponadto wskazano, że realizacja inwestycji może grozić budynkom znajdującym się na działkach sąsiednich. Podkreślono, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone nieprawidłowo. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012r, znak [...] na zasadzie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium Odwoławcze wskazało, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). I tak określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innych niż lokalizacja inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do warunku tzw. dobrego sąsiedztwa określonego w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy, Kolegium stwierdziło, iż ocena spełnienia tego warunku winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązująca linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu. Zgodnie z § 3 ust 1 rozporządzenia właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.) i przeprowadza na nim analizę. SKO podkreśliło, że zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego. Ustawa wprawdzie nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej jednak w orzecznictwie i doktrynie szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że utrwalony jest także pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium stwierdziło jednak, iż po zbadaniu sprawy ustalono, że w przedmiotowej sprawie analiza nie spełnia warunków wskazanych w ww. rozporządzeniu. Nie spełnia ona wymogów w zakresie analizy warunków. Jak wynika z analizy tekstowej organ I instancji, wbrew dominującej linii orzeczniczej, za działki sąsiednie uznał tylko część dziatek znajdujących się w obszarze analizowanym, a mianowicie tylko działki znajdujące się w kwartale zabudowy pomiędzy ul. [...], [...], [...] i [...]. Następnie przeprowadził na nich analizę i na jej podstawie ustalił parametry inwestycji. Zdaniem SKO takie przeprowadzeni analizy - tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym jest nieuzasadnione. Treść przepisów a także dominująca linia orzecznicza jednoznacznie wskazuje, iż organ obowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego, a nie tylko jego fragmentu. Organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze, iż wyznaczenie wokół terenu przyszłej inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy ma służyć ukształtowaniu przestrzeni w harmonijną całość, z zagwarantowaniem ładu przestrzennego. Co prawda dla ustalenia warunków konkretnej zabudowy decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie oznacza to jednak, że analiza nie musi obejmować wszystkich działek położonych w wyznaczonym obszarze. Istotne jest zdaniem Kolegium to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. Tylko bowiem pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może być jednak tak, jak w niniejszej sprawi, że organ w warunkach zabudowy ustalił parametry inwestycji po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Kolegium podkreśliło, iż przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym. Wobec tego, iż w przedmiotowej sprawie parametry zabudowy zostały ustalone w oparciu analizę tylko części działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe ustalenie czy parametry te są średnimi wielkościami dla całego obszaru analizowanego. Wobec wskazanych powyżej okoliczności Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania, z zachowaniem wymogów nałożonych w obowiązujących przepisach. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien po dokonaniu prawidłowej analizy wydać w oparciu o nią należycie uzasadnioną decyzję. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2012r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga inwestora M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że wydana została z naruszeniem art. 1 ust 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie. Zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz naruszenie § 4 ust. 4, § 5 ust, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że Kolegium przyjęło błędną interpretację przepisów, czego skutkiem było wydanie nieprawidłowej decyzji przez organ odwoławczy. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz, 1270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i granicami skargi. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium zgodności z prawem stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie trzeba podkreślić, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy zarówno prawa materialnego jak też procedury administracyjnej. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie niniejszej zaistniały przesłanki określone w powyższym przepisie do jego zastosowania. Decyzja organu I instancji wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Należy zgodzić się z poglądem przedstawionym w zaskarżonej decyzji Kolegium, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika natomiast, że organ I instancji, wbrew dominującej linii orzeczniczej, za działki sąsiednie uznał tylko część działek znajdujących się w obszarze analizowanym, a mianowicie tylko działki znajdujące się w kwartale zabudowy pomiędzy ul. [...], [...], [...] i [...]. Następnie przeprowadził na nich analizę i na jej podstawie ustalił parametry inwestycji. Przeprowadzenie analizy - tylko w oparciu o niektóre działki znajdujące się w obszarze analizowanym jest nieuzasadnione i nie prowadzi do wyjaśnienia całokształtu sprawy. Organ ustalający warunki zabudowy obowiązany jest do dokonania analizy całego obszaru analizowanego, a nie tylko jego fragmentu. Takie działanie ma służyć ukształtowaniu przestrzeni w harmonijną całość, z zagwarantowaniem ładu przestrzennego - zgodnie z wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów wykonawczych. Pełna analiza wyznaczonego obszaru umożliwia skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że przepisy określające sposób ustalenia parametrów nowej zabudowy posługują się odniesieniem do średniej wielkości na obszarze analizowanym. Na potrzeby wyliczenia średniej wielkości danego parametru konieczne jest wykazanie jak dany parametr kształtuje się dla zabudowy istniejącej w całym obszarze analizowanym. Wobec tego, iż w postępowaniu przed organem I instancji, parametry zabudowy zostały ustalone w oparciu analizę tylko części działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie jest możliwe ustalenie czy parametry te są średnimi wielkościami dla całego obszaru analizowanego. W tych okolicznościach za słuszne uznać należy zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., uchylenie decyzji organu I instancji i wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Reasumując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego nie jest obarczona wadami, które wywołałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.