I OSK 217/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1741/14 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kat. B oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z 10 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kat. B. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty N. z dnia [...] lipca 2014 r. znak [...] orzekającą o cofnięciu P. B. uprawnienia do prowadzenia pojazdów kat. B. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Starosta N. wydał w dniu [...] listopada 2013 r. decyzję znak [...] o skierowaniu P. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego z uwagi na przekroczenie 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzja została utrzymana w mocy na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]marca 2014 r. znak [...]. P. B. został poinformowany pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. o konieczności złożenia egzaminu kontrolnego sprawdzającego kwalifikację kierowcy do dnia 31 maja 2014 r. W związku z bezskutecznym upływem terminu, Starosta N. wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję znak [...] orzekającą o cofnięciu P. B. uprawnienia do prowadzenia pojazdów kat. B. P. B. odwołując się od powyższej decyzji podniósł argumenty związane z trudną sytuacją materialną rodziny w kontekście cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami kat. B, bowiem z zawodu jest taksówkarzem. Ponadto wskazał, że upłynął rok od naliczenia w dniu 11 stycznia 2013 r. oraz w dniu 27 marca 2014 r. punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z tego względu naruszenia te nie mogą stanowić podstawy orzekania o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, organ przytoczył treść art. 140 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1. Przepis ten stanowi z kolei, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty wydaną na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Organ przyjął, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje dyspozycje powyższych przepisów, gdyż P. B. został skierowany decyzją Starosty N. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z otrzymaniem przez niego łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 11 stycznia 2013 r. do dnia 29 lipca 2013 r. Decyzja stała się ostateczna, a P. B. nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji. Odnosząc się do kwestii upływu czasu i niemożności ponoszenia konsekwencji za dokonane naruszenia przepisów o ruchu drogowym w roku 2013 organ podniósł, że podstawą poddania się sprawdzeniu kwalifikacji jest decyzja z dnia [...] marca 2014 r. Organ wskazał, że nie jest władny w niniejszym postępowaniu badać zasadności skierowania na egzamin, gdyż zakres tego postępowania wyznacza jedynie okoliczność, czy osoba skierowana na sprawdzenie kwalifikacji poddała się temu egzaminowi. Przyczyny niepoddania się egzaminowi nie mają znaczenia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której przedstawił argumentację tożsamą z odwołaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. oddalił skargę. Sąd I instancji wywodził, że materialnoprawną podstawę decyzji wydanej w niniejszej sprawie w przedmiocie cofnięcia skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji (lit. a), a także na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 (lit. b). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie cofnięcia uprawnień na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym wymagało ustalenia, czy decyzja o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ma walor ostateczności oraz czy skarżący takiemu kontrolnemu badaniu kwalifikacji się poddał. Wskazano, że Starosta N. na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2013 r., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. orzekł o skierowaniu P. B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, w związku z przekroczeniem 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. Z powyższego wynika, że decyzja o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji stała się ostateczna. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść cytowanego wyżej przepisu jest jednoznaczna i nie wywołuje w orzecznictwie większych wątpliwości. Sąd I instancji podkreślił, że sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. Wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. W przypadku bowiem stwierdzenia, że osoba, wobec której wydano decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji – temu sprawdzeniu kwalifikacji nie poddała się, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że argumentacja P. B. zawarta w skardze w zasadzie sprowadza się do podważenia zasadności decyzji w przedmiocie skierowania go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Tymczasem zakres niniejszego postępowania wyznaczony jest treścią przepisu art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, który wymaga tylko i wyłącznie ustalenia, czy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie ostatecznej decyzji poddała się tego rodzaju egzaminowi. W przypadku dokonania negatywnego ustalenia – starosta ma obowiązek wydać decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd I instancji stwierdził, że stan ten został stwierdzony w niniejszej sprawie, zatem należało przyjąć, że cofnięcie P. B. uprawnień do kierowania pojazdami kat. B nastąpiło w zgodzie z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo, że nie dokonano wszechstronnego zbadania sprawy, w szczególności nie zbadano: a. czy pracownik, który wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. "z upoważnienia starosty" posiadał upoważnienie do wydawania tego typu decyzji i czy upoważnienie było wystawione prawidłowo, b. czy strona skarżąca była powiadomiona o przebiegu postępowania oraz wezwana do wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów, 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku nieodpowiadające wymogom ustawy, polegające na nieustosunkowaniu się przez Sąd do zarzutów podniesionych w skardze i wcześniejszych pismach skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o `uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu szczegółowo do zarzutów skargi koncentrując się jedynie na brzmieniu przepisu art. 140 ust 1 lit a ustawy o ruchu drogowym. Wywodzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny skupił się na materialnej podstawie sprawy, pomijając błędy proceduralne popełnione przez organy, które winny skutkować uwzględnieniem skargi. Skarżący kasacyjnie wywodził, że nie zbadano czy pracownik, który wydał zaskarżoną decyzję "z upoważnienia starosty", posiadał takie upoważnienie. W aktach sprawy brak jest bowiem takiego upoważnienia. Kwestia ta jest o tyle istotna, że brak takiego upoważnienia w ogóle lub jego wadliwość powoduje, że decyzja jest nieważna. Autorka skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd I instancji nie zbadał, czy strona skarżąca była powiadomiona o przebiegu postępowania oraz wezwana do wypowiedzenia się na temat zebranych dowodów. Wskazano, że organ zaniechał powiadomienia skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania naruszeń przepisów postępowania, w tym wykazania braku wszechstronnego zbadania sprawy. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy braku poczynienia ustaleń przez organy, a w konsekwencji także przez Sąd I instancji, czy pracownik wydający decyzję z upoważnienia Starosty Nowosądeckiego, upoważnienie takie posiadał. Zauważyć należy, że okoliczność ta został podniesiona przez stronę skarżąca na etapie postępowania kasacyjnego. Zasadnie autorka skargi kasacyjnej wywodzi, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a za nim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, nie poczyniły ustaleń w zakresie dotyczącym posiadania przez Z. K. upoważnienia do wydawania decyzji. Świadczy to o naruszeniu art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że naruszenie przepisów postępowania ze względu na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej jeżeli uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nadesłało upoważnienie dla Z. K. do załatwiania spraw i wydawania decyzji w indywidulanych sprawach z zakresu administracji publicznej w sprawach należących według właściwości do Wydziału Komunikacji i Transportu udzielone w dniu 1 lipca 1999 r. przez Starostę N. Powyższe uchybienie procesowe nie miało więc wpływu na wynik sprawy, co czyni powyższy zarzut skargi kasacyjnej nieuzasadnionym. Usprawiedliwieniem dla powyższego zarzutu nie mogą być także argumenty skargi kasacyjnej wskazujące na brak powiadomienia skarżącego o przebiegu postępowania oraz wezwaniu do wypowiedzenia się na temat zgromadzonych dowodów. Ponownie bowiem przypomnieć należy, że przez "wpływ na wynik sprawy", o którym mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji. Związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 p.p.s.a., jest w związku z tym nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 2 marca 2017 r., I FSK 1343/15). W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej nie wykazała jaki wpływ na wynik sprawy miał brak powiadomienia P. B. o zgromadzeniu materiału dowodowego. Przy czym nie sprecyzowała, czy w tym przypadku chodzi o przebieg postępowanie przed organem I, czy II instancji oraz nie wskazała, jako podstawy naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji i przedstawił w nim argumentację, która w jego ocenie winna skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie gromadził zaś żadnego materiału dowodowego a rozstrzygał jedynie w oparciu o zgromadzone przez organ I instancji dowody, które z uwagi na związany charakter decyzji wydawanej w sprawie ograniczały się do zbadania istnienia ostatecznej decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Nie posiada usprawiedliwionych podstaw także zarzut dotyczący naruszenia art. § 1 i 2 p.p.s.a., a rt. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku nieodpowiadające wymogom ustawy, w tym braku ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W powołanym przepisie zostały określone obligatoryjne składniki uzasadnienia wyroku. Może on być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś ze wskazanych w nim elementów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wskazuje przyczyny, z powodu których Sąd doszedł do wniosku, że w rozpoznanej sprawie nie miały miejsca naruszenia przepisów, które mogłoby skutkować ewentualnym uchyleniem kontrolowanej decyzji. Decyzje tą Sąd I instancji ocenił przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji w swym uzasadnieniu nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi stwierdzić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., I. GSK 1421/15). Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna jako pozbawiona uzasadnionych podstaw została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.