II OSK 1251/15

Dnia 2 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1238/14 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od H. K. na rzecz B. C. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1238/14, na skutek skargi H. K., uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] stycznia 2014 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z [...] stycznia 2014 r., powołując się na art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił B. C. (uczestniczce postępowania) pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...], obręb [...], w M. Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez skarżącą - współwłaścicielkę sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]) – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że uczestniczka postępowania w sposób istotny odstąpiła od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty M. z [...] sierpnia 2009 r. o pozwoleniu na rozbudowę jednorodzinnego domu mieszkalnego, gdyż zmieniła kubaturę obiektu budowlanego. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z [...] września 2010 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na nią obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Projekt taki został złożony w dniu 28 lutego 2011 r. i zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] września 2011 r., która została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2012 r. wraz z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Ostatecznie, po uzupełnieniu projektu budowlanego zamiennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z [...] stycznia 2014 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił B. C. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Oceniając projekt budowlany zamienny organ odwoławczy uznał, że jest on zgodny z prawem pod względem formalnym i merytorycznym. Organ ten przyjął przy tym, że podlega on ocenie pod kątem zgodności z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] lutego 2009 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która była podstawą wydania przez Starostę M. decyzji z [...] sierpnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę, mimo że [...] października 2012 r. uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący teren inwestycji. Stanowisko to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] oparł przede wszystkim na treści art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto organ ten uznał, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi, w szczególności § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena zgodności z powołanymi przepisami odnosiła się do zabudowanej działki nr [...] i zawierała założenie, że ta działka, jak i działka, na której realizowana jest inwestycja, znajdują się w zabudowie śródmiejskiej. Ponadto organ odwoławczy przeanalizował zawarty w projekcie budowlanym zamiennym projekt zagospodarowania działki w kontekście § 12 powołanego rozporządzenia przyjmując, że jest on z tym przepisem zgodny. W skardze skarżąca twierdziła, że projekt budowlany zamienny powinien być oceniany pod względem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym zarzuciła naruszenie art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzuciła też naruszenie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegające na tym, że w projekcie budowlanym zamiennym nie zaprojektowano miejsc postojowych. Podniosła też, że nie uwzględniono, iż w dniu [...] stycznia 2013 r. wydano pozwolenie na budowę na jej działce jednorodzinnego domu mieszkalnego, który będzie przesłaniany przez budynek, którego dotyczy sprawa. W końcu zarzuciła też, że projekt zagospodarowania działki został wykonany na nieaktualnej mapie. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, gdyż uznał, że naruszono art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie stwierdził, że pominięcie tych okoliczności stanowiło naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto przyjął, że wzorcem kontroli projektu budowlanego zamiennego powinna być decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tylko w zakresie miejsc postojowych, gdyż w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy M. z [...] lutego 2009 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie określono żadnych warunków dotyczących miejsc postojowych. Sąd pierwszej instancji nie podzielił też zarzutów skargi odnośnie do kwestii zacienienia działki nr [...], przy czym przyjął, że § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnoszą się do istniejącej na sąsiedniej działce budowlanej zabudowy. Jednocześnie wskazał, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia dotyczące ustalenia wysokości przesłaniania zawierają nieścisłości, które powinny być wyjaśnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przy czym stwierdził, że określona w analizie przesłaniania budynku istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej wysokość przesłaniania w wymiarze 5,90 m została ustalona w sposób przewidziany prawem. Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organu administracji, według którego nieruchomość, której dotyczy sprawa, znajduje się w zabudowie śródmiejskiej i uznał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów techniczno – budowlanych dotyczących zacienienia i przesłaniania dla tego rodzaju zabudowy. Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie skarżąca wskazała na to, iż projekt zagospodarowania działki został sporządzony na nieaktualnej mapie i wskazał, że ta kwestia powinna być wyjaśniona przez organ administracji pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W skardze kasacyjnej uczestniczka postępowania B. C. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. Przytaczając podstawy kasacyjne odnoszące się do przepisów postępowania twierdziła, że naruszono: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że doszło do naruszenia powołanych przepisów postępowania, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewykazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który z przepisów art. 77 k.p.a. został naruszony oraz poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na czym polegało naruszenie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przytaczając podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego zarzucono naruszenie: - art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego organ administracji ocenia zgodność projektu zagospodarowania działki z planem miejscowym, mimo że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, - § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, że skoro kwestia dotycząca liczby miejsc postojowych nie została rozstrzygnięta w decyzji o warunkach zabudowy, to należy w tym zakresie zastosować plan miejscowy. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia albo uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez jej oddalenie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis, gdyż nie przedstawił i nie wyjaśnił właściwie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skoro sąd administracyjny kontroluje wykonywanie administracji publicznej to podstawą jego rozstrzygnięcia powinna być prawna ocena zaskarżonego aktu w kontekście przepisów prawa stanowiących podstawę tego aktu. W rozpoznawanej sprawie powinny to być art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), gdyż te przepisy były podstawą wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Powołane przepisy stanowią podstawę do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Należy przyjąć, że właściwy organ decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego wydaje po stwierdzeniu, że projekt ten jest zgodny z prawem, przy czym nie chodzi tutaj jedynie o zgodność z przepisami określającymi formalne wymogi dla projektu budowlanego zamiennego, ale także o zgodność tego projektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, przepisami dotyczącymi ochrony środowiska i przepisami techniczno - budowlanymi. Wynika to z tego, że w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi się, że do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy o projekcie budowlanym, zaś projekt budowlany - jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego - musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Istotne jest jednak to, że ustawodawca w końcowej części art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zastrzega, iż "przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". Oznacza to, że podstawą wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego jest ocena zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, wymaganiami ochrony środowiska oraz przepisami techniczno-budowlanymi tego co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Inaczej mówiąc, w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego nie dochodzi do ponownego badania, czy inwestycja, co do której wydano pozwolenie na budowę, od którego istotnie odstąpiono, jest zgodna z prawem. Bada się jedynie to, czy istotne odstępstwo jest zgodne z prawem. W związku z tym jedynie w zakresie tego istotnego odstępstwa bada się, czy jest ono zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo planem miejscowym. Przy czym badania w tym zakresie dokonuje się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Zatem jeżeli w tym dniu obowiązuje plan miejscowy, to ocenia się, czy istotne odstępstwo jest zgodne z tym planem, a nie decyzją o warunkach zabudowy, która była podstawą wydania pozwolenia na budowę, od którego istotnie odstąpiono. Przyjęta wykładnia powoduje, że w sprawie dotyczącej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego istotne jest to, na czym polegało istotne odstępstwo od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie ustalono, że istotne odstępstwo polegało na zmianie w stosunku do projektu budowlanego kubatury budynku, przy czym, jak wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] września 2010 r. chodzi o to, że zwiększono w stosunku do stanu projektowanego podziemną część budynku (piwnicę), przy czym - jak z kolei wynika z akt - nie miało to wpływu na zwiększenie kubatury budynku w części nadziemnej, gdyż powiększenie piwnicy odbyło się "kosztem" niepodpiwniczonej części budynku (z projektu budowlanego zamiennego wynika, że projektowany budynek nie był w całości podpiwniczony). Ponadto w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z [...] września 2010 r. stwierdza się, że istotne odstępstwo od projektu budowlanego polegało na zmianie poziomu zero, przy czym nie stwierdzono, aby spowodowało to zmianę jego charakterystycznych parametrów w tym wysokości. Wskazano, że zmiana poziomu zero może naruszać ustalenia planu miejscowego w zakresie ustalonej wysokości zabudowy. W związku z tym nie jest zrozumiałe, dlaczego w rozpoznawanej sprawie rozważano zagadnienie związane z zapewnieniem odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Z ustaleń organów administracji nie wynika, aby stwierdzone w sprawie istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego miało wpływ na konieczną liczbę miejsc postojowych. Nie wynika bowiem z ustaleń organów administracji, aby zwiększenie kubatury budynku w piwnicy wiązało się ze zwiększeniem liczby pomieszczeń i co za tym idzie liczby użytkowników budynku. Sporządzony w sprawie projekt budowlany zamienny nie podlegał zatem ocenie pod kątem zastosowania § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Nie było więc także w rozpoznawanej sprawie istotne, czy w tym zakresie projekt ten jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, czy z obowiązującym planem miejscowym. Jeżeli natomiast chodzi o naturalne oświetlenie znajdujących się w sąsiednich budynkach pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, to kwestia ta powinna być badana w związku z zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego jedynie wtedy, gdyby okazało się, że istotne odstępstwo od projektu budowlanego polegało także na zwiększeniu w stosunku do stanu projektowanego wysokości lub innych gabarytów nadziemnej części budynku. Jak powiedziano w tym zakresie, brak jednoznacznych ustaleń organów administracji. Jednakże należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji ustalił, mimo pewnych sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w tym zakresie projekt budowlany zamienny odpowiada prawu. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika bowiem, że jedną z kwestii, którą organy administracji mają wyjaśnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, jest wysokość przesłaniania. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji stwierdza, że wysokość przesłaniania określona w analizie przesłaniania na 5,90 m została ustalona w sposób przewidziany prawem. Ponadto wyraźnie Sąd pierwszej instancji stwierdza, że "przedmiotowa inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego (...) spełnia wymagania dotyczące zacienienia i przesłaniania wskazane w rozporządzeniu dla zabudowy śródmiejskiej". W tej sytuacji nie jest jasne, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że przy ponownym rozpoznaniu konieczne będzie wyjaśnienie, czy "chodzi tylko o błąd polegający na mylnym opisie prawidłowo zacytowanego przepisu, czy też na błędnym przyjęciu/rozumieniu treści zacytowanego przepisu". Skoro Sąd pierwszej instancji uznaje ostatecznie, że inwestycja spełnia wymogi prawa w zakresie zacieniania i przesłaniania, to oznacza, że był w stanie samodzielnie ocenić, iż decyzja, mimo błędów w tym zakresie, odpowiada prawu. Tym samym trafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że ta kwestia nie mogła być podstawą uwzględnienia skargi. Mając na uwadze wskazany zakres rozpoznania sprawy dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (ocena zgodności z prawem istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę) trafnie też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia ma podnoszony w skardze zarzut oparcia projektu zagospodarowania działki na nieaktualnej mapie. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy, zaś sprawa powinna być przez Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznana. Konieczne jest bowiem dokonanie oceny prawnej zaskarżonej przed Sądem pierwszej instancji decyzji administracyjnej z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, które były podstawą jej wydania, w tym przede wszystkim z uwzględnieniem tego, że przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego projekt ten podlega ocenie zgodności z prawem w zakresie istotnych odstępstw od projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy NSA, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej na rzecz uczestniczki postępowania zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.