II SAB/Wa 562/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2014 r. M. M. zwrócił się do Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z siedzibą w W. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w opinii prawnej będącej podstawą stanowiska RIF przyjętego w zakresie powiązań osobowych naruszających zapisy umowy o dofinansowanie w związku z realizacją projektu. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw z siedzibą w W. wskazała, iż nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Tym samym dokumenty wewnętrzne Fundacji jakimi są opinie prawne radców prawnych nie stanowią informacji publicznej i nie mają do nich zastosowania przepisy ww. ustawy. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. M. M. wezwał Fundację do usunięcia naruszenia prawa poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw podtrzymała swoje stanowisko odmawiające udostepnienia żądanej opinii prawnej, wskazując, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie są wyłączone przez przepis art. 6 f ust. 2 w zw. z ust 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.). Fundacja dodatkowo wskazała, iż nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną. O tym czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. W dniu 28 lipca 2014 r. M. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw z siedzibą w W., zarzucając Fundacji naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 1 ust. 1 w związku 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 5 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr. 112, poz. 1198 ze zm., dalej: u.d.p.) poprzez odmowę udostępnienia informacji, która jest informacją publiczną albowiem została wytworzona w ramach kontroli przeprowadzonej u skarżącego przez podmiot dysponującego majątkiem publicznym oraz wykonującym zadania publiczne, a informacja ta nie podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, który wystąpił o tą informację, 2) art. 6 f ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (t j. Dz. U. 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż przepis ten stanowi w niniejszej sprawie podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej wobec przedsiębiorcy, w sytuacji gdy żądana informacja nie dotyczy żadnego z ograniczeń określonych tym przepisem, a ponadto wniosek o jej udostępnienie złożył przedsiębiorca któremu przysługuje ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Skarżący wniósł o zobowiązanie Fundacji do udzielenie mu informacji publicznej poprzez udostępnienie przedmiotowej opinii prawnej w żądanej we wniosku o jej udostępnienie formie oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w skierowanych do skarżącego pismach z dnia [...] czerwca 2014 r. i [...] lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim roszczeniem (żądaniem) strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwalifikacji takiej Sąd dokonuje w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Dopiero merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi - to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za takie należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż jedynie wtedy gdy żądanie wnioskodawcy dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot będący w jej posiadaniu zobowiązany jest takie informacje udostępnić według reguł określonych w ustawie. Zatem przed rozstrzygnięciem czy Fundacja Małych i Średnich Przedsiębiorstw pozostaje w bezczynności należało dokonać kwalifikacji żądania skarżącego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy prawa materialnego w żądanym przedmiocie, a mianowicie ustawę z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275 ze zm.) i Statut Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw oraz umowę ramową na pełnienie roli Regionalnej Instytucji Finansującej na terenie Województwa [...]. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest agencją rządową, podlegającą Ministrowi właściwemu ds. gospodarki, utworzoną na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości. Jej zadaniem jest zarządzanie funduszami z budżetu państwa i Unii Europejskiej, przeznaczonymi na wspieranie przedsiębiorczości i innowacyjności oraz rozwój zasobów ludzkich. Celem działania PARP jest realizacja programów gospodarki, wspierających działalność innowacyjną i badawczą małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój regionalny itd. Uczestniczy w realizacji programów operacyjnych, jako instytucja wdrażająca lub pośrednicząca, udzielająca pomocy finansowej beneficjentom, określonym w ustawie. W zakresie realizacji zadań Agencja może udzielać pomocy finansowej. Przychodami Agencji są m.in. dotacje z budżetu. Nie ulega zatem wątpliwości, że PARP jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Zgodnie z umową ramową na pełnienie roli Regionalnej Instytucji Finansującej na terenie Województwa [...] zawartej pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości a Fundacją Małych i Średnich Przedsiębiorstw wyłoniona w drodze konkursu na wybór Regionalnej Instytucji Finansującej Fundacja realizuje zadania zlecone przez PARP oraz otrzymuje środki na pokrycie wydatków związanych z realizacją zadań zleconych. Tym samym należy przyjąć, iż jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przechodząc do oceny wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2014 r. należy stwierdzić, że wnioskodawca wystąpił o doręczenie opinii prawnej będącej podstawą stanowiska RIF przyjętego w zakresie powiązań osobowych naruszających zapisy umowy o dofinansowanie w związku z realizacją projektu. Opinia ta stanowi część dokumentacji pokontrolnej oraz podstawę odmowy kwalifikacji kosztów poniesionych ze środków Unii Europejskiej w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 6.1. Paszport do Eksportu. Zatem przedmiotem żądania skarżący uczynił wybraną dokumentację w postaci opinii prawnej wytworzoną na skutek dokonanych kontroli z zakresu prawidłowości realizacji programu o dofinansowanie, którego warunki wykonania określała stosowna umowa z beneficjentem. Jednakże w przedmiotowej sprawie beneficjentem tej umowy jest sam skarżący M. M. Zdaniem Sądu przedmiotowa opinia nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. O zakwalifikowaniu bowiem opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Bezsporne jest, iż przedmiotowa opinia prawna sporządzona przez Zespół Radców Pranych Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw sporządzona została w indywidualnej sprawie skarżącego i dotyczyła prawidłowości realizacji przez skarżącego programu o dofinansowanie, którego warunki wykonania określała stosowna umowa, a zatem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym zdaniem Sądu nie można zarzucić Fundacji Małych i Średnich Przedsiębiorstw bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] czerwca 2014 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku.