VII SA/Wa 735/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły, Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. i J. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. i J. B. kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej kpa, po rozpatrzeniu zażalenia M. i J. B. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1997 r., znak[...] Prezydent Miasta [...] uzgodnił pozytywnie lokalizację wjazdu i parkingu ogólnodostępnego w pasie drogowym ul. [...] i na działce nr [...] w [...] wskazując warunek: parking ogólnodostępny tymczasowy - w przypadku budowy ul. [...] (przedłużenie) zostanie rozebrany bez odszkodowania. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1997 r., znak:[...]Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i J. B. pozwolenia na budowę tymczasowego parkingu ogólnodostępnego na części działki oznaczonej nr [...], tj. "do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla "[...]" na działce budowlanej położonej w [...] przy ul. [...]". Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414) ilekroć w ustawie jest mowa o tymczasowym obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany nie połączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Podkreślił, że z powyższej definicji wynika, iż można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek rozbiórki tymczasowego parkingu zlokalizowanego na części działki nr geod. [...] w [...] przy ul. [...] wynikał z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r., w której określono warunki udzielenia pozwolenia na budowę. Obowiązek rozbiórki tymczasowego parkingu stał się wymagalny z chwilą wydania przez Wojewodę [...] decyzji Nr [...] z dnia .. października 2010 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Budowie przedłużenia ulicy [...], w ciągu drogi krajowej Nr [...], na odcinku od ul. [...] do przedłużenia ul. [...]" oraz "Budowie przedłużenia ulicy [...], w ciągu drogi wojewódzkiej, na odcinku od przedłużenia ul. [...] do ul. [...] w [...]" wraz z budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości w zakresie robót obejmujących m. in. dz. nr geodezyjny [...] - obręb [...], jako przeznaczonej w całości pod projektowaną drogę wojewódzką. W/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, inwestor jest zobowiązany rozebrać tymczasowy obiekt budowlany po określonym w pozwoleniu na budowę terminie. Inwestor zobowiązany jest do dobrowolnego wykonania obowiązku, bez konieczności podejmowania działań przez organy administracji. Natomiast jeśli osoba zobowiązana uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, wówczas organem właściwym do żądania wykonania obowiązku rozbiórki jest organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, który wydał pozwolenie na budowę. Następnie organ odwoławczy odwołał się do treści art. 61 a § 1 kpa i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie żądania określonego przez M. i J.B. jest niemożliwe "z innych uzasadnionych przyczyn". Brak jest bowiem przedmiotu postępowania (parking tymczasowy ogólnodostępny, zlokalizowany na części działki o nr geod. [...] w [...] przy ul. [...]) i podstawy prawnej w materialnym prawie administracyjnym do przeprowadzenia postępowania w sprawie dokonanej rozbiórki wskazanego obiektu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. B. i M. B., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skarżący zarzucili: Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik postępowania, skutkujące utrzymaniem zaskarżonego postanowienia w mocy a mianowicie: 1. Naruszenie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez jego błędne zastosowanie wobec braku "innych uzasadnionych przyczyn" skutkujących odmową wszczęcia postępowania. 2. Rażące naruszenie art. 10 kpa - zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, którego celem jest stwierdzenie samowoli budowlanej polegającej na bezprawnym rozebraniu parkingu znajdującego się na działce nr [...] poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie w drodze postanowienia, w którym organ administracji publicznej odniósł się merytorycznie do zarzutów wnoszących, stanowiących przedmiot sprawy administracyjnej. 3. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz na niezebraniu dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i rozpoznaniu sprawy z naruszeniem słusznego interesu obywateli. 4. Naruszenie art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 2 pkt 2 Ustawy Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z dn. 2 października 2013r., poz. 1409 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i: a) uchylanie się od przeprowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przez inwestora przepisów prawa budowlanego, kontroli zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowalnym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a także zbadania prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej - Prezydenta Miasta [...] oraz zbadania wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. b) bezzasadne uznanie, iż nie ma podstawy w materialnym prawie administracyjnym do przeprowadzenia postępowania w sprawie dokonanej rozbiórki wskazanego obiektu. c) bezzasadne uznanie, że skoro obiekt został rozebrany, to brak jest przedmiotu postępowania, podczas gdy obiekt został rozebrany niezgodnie z obowiązującymi przepisami, stąd też naruszone zostało prawo budowlane. 5. Naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że skoro w postanowieniu z dnia [...].08.1997r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...].08.1997r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] parking został określony jako tymczasowy z nakazem dokonania rozbiórki w określonym czasie, to można go było rozebrać bez konieczności wszczynania postępowania egzekucyjnego, podczas gdy zgodnie z obowiązującym prawem jeśli osoba zobowiązana uchyla się od wykonania ciążącego na niej obowiązku, wówczas przepisy zobowiązują organ administracji architektoniczno-budowlanej do przeprowadzenia stosownego postępowania w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stąd też organ dokonujący bez żadnej podstawy prawnej (brak wszczęcia postępowania egzekucyjnego) rozbiórki tymczasowego parkingu dopuścił się samowoli budowlanej, co skutkować winno wszczęciem postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wspomnieć wypada, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 - dalej jako k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Ponadto zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po tych uwagach o charakterze ogólnym należy wskazać, że organy nadzoru budowlanego odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie uznały, iż sporny parking jako obiekt budowlany tymczasowy podlegał rozbiórce bez konieczności wydawania odrębnej zgody, w związku z tym, że upłynął termin jego funkcjonowania określony w pozwoleniu na jego budowę. Pogląd ten, co do zasady jest słuszny. Podnoszone przez Skarżących w tym aspekcie zarzuty nie są zasadne. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że ze względu na upływ czasu oznaczonego w pozwoleniu, tymczasowe obiekty budowlane podlegają rozbiórce z mocy prawa. Oznacza, to iż obowiązek rozbiórki tymczasowych obiektów staje się wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu i to z mocy tego właśnie pozwolenia bez konieczności podejmowania przez organ jakichkolwiek działań. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 866/08 "1. Obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają rozbiórce z mocy prawa, ze względu na upływ czasu oznaczony w pozwoleniu na budowę. 2. Pozwolenie na budowę, w tym określenie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych i terminu ich rozbiórki należy do właściwości organów administracji architektoniczno - budowlanej." W związku z tym, przyjęcie że, nakaz rozbiórki wynikał z mocy prawa powodowało, iż nie zachodziła konieczność wydawania odrębnej decyzji o rozbiórce parkingu bądź zawierania stosownego punktu w tym przedmiocie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Następnie należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), nieruchomości lub ich części (wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wobec tego nie można zgodzić się z poglądem Skarżących wskazującym na konieczność przeprowadzenia w stosunku do nich postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem własność przedmiotowego parkingu przeszła na jednostkę samorządu terytorialnego. Niemniej należy uznać, że rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania należy uznać co najmniej za przedwczesne. Organy przyjęły, iż upłynął czas funkcjonowania obiektu tymczasowego określony w decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym podlegał rozebraniu z mocy prawa. Za końcową datę funkcjonowania parkingu przyjęto wydanie decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...].10.2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako realizację określonej w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 1997 r. budowy ul. [...]. W związku z tym należy przywołać treść decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. Organ udzielił pozwolenia na budowę: " tymczasowego parkingu ogólnodostępnego na części działki oznaczonej nr. [...] t. j. do czasu wejścia planowej zabudowy wynikającej z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla " [...]". Przywoływane przez organy zapisy postanowienia uzgodnieniowego z dnia [...] sierpnia 1997 r. nie znajdują odzwierciedlenia w przywołanej wyżej decyzji, a w związku z tym nie mogą określać terminu rozbiórki spornego parkingu. Analiza z kolei decyzji o pozwoleniu na budowę pozwala stwierdzić, że rozbiórka parkingu była uzależniona od wdrożenia do realizacji zapisów miejscowego planu w zakresie rozbudowy osiedla "[...]". Organy zaniechały analizy zapisów miejscowego planu w powyższym zakresie skupiając się na treści postanowienia z dnia [...] sierpnia 1997 r., pozostającego w istocie bez wpływu na przedmiotowe postępowanie. Wobec tego należy uznać, że rozumowanie organów nadzoru budowlanego tylko wtedy można by uznać za prawidłowe, gdyby oparte było na analizie zapisów miejscowego planu a nie treści wspomnianego postanowienia. Jednocześnie wskazać należy, że przedmiotowy plan nie został włączony do akt sprawy i nie stanowił materiału dowodowego, na podstawie którego rozstrzygały organy. W związku z tym Sąd nie dysponując tym dowodem nie mógł uzupełnić materiału dowodowego w oparciu o art. 106 p.p.s.a. Artykuł ten przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy jednak pamiętać, że celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. W przedmiotowej sprawie przeprowadzenie przez Sąd analizy zapisów miejscowego planu w istocie prowadziło by do ustalenia, czy ziścił się termin nakazujący rozbiórkę a więc ustalał zasadniczą część stanu faktycznego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że wobec naruszenia podstawowych zasad procesowych przez organ, w tym dotyczących prawidłowego ustalenia stanu faktycznego Sąd nie może odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Z tych samych powodów Sąd za przedwczesną uznał ocenę naruszenia art. 61a k.p.a. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. wskazać należy, że odmowa wszczęcia postępowania ze swej istoty oznacza ograniczoną rolę stron, skoro postępowanie w ogóle nie jest wszczęte. Jednocześnie Sąd uznał, że nie zachodzi konieczność uchylania rozstrzygnięć obu instancji albowiem wystarczającym będzie, że organ II instancji przeprowadzi uzupełniająco analizę zapisów miejscowego planu w zakresie odnoszącym się do przedmiotowego parkingu. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, iż postanowienie organu drugiej instancji narusza przepisy wskazane na wstępie i w związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O niewykonalności uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 i 205 p.p.s.a.