II GSK 731/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Małgorzata Rysz Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 722/14 w sprawie ze skargi D. H. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz D. H. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 722/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. D. H. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2013, w treści którego ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW) do działki rolnej o powierzchni 100,00 ha. W wyniku przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2013 r. kontroli w gospodarstwie wnioskodawcy stwierdzono, że zadeklarowana powierzchnia działki A (100,00 ha) jest mniejsza od powierzchni całkowitej stwierdzonej, która wynosi 89,26 ha. Na powyższą okoliczność sporządzony został w dniu [...] sierpnia 2013 r. raport z czynności kontrolnych. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przyznał D. H. płatność ONW w pomniejszonej wysokości 9.099,47 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji D. H. zarzucił błędne dokonanie przez kontrolujących pomiaru powierzchni działki. Podniósł, że po otrzymaniu raportu pokontrolnego dokonał pomiaru działki za pomocą urządzenia GPS, w wyniku którego stwierdził, że powierzchnia działki wynosiła 100 ha. W ocenie strony, różnica w pomiarach jest wynikiem błędnego odczytu granic działki i ich błędnego oznakowania. Wnioskodawca załączył również w toku postępowania odwoławczego wyniki pomiaru powierzchni działki rolnej A przeprowadzonego przez uprawnionego geodetę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że kontrola w gospodarstwie rolnym strony została wykonana przez osoby upoważnione przez właściwy organ, posiadające niezbędną wiedzę oraz wykształcenie, dysponujące odpowiednim sprzętem pomiarowym. W toku kontroli sporządzono dokładne szkice z przeprowadzonego pomiaru, na które naniesiono przebieg granic kontrolowanej działki, obszary wykluczone z płatności oraz wskazano miejsce i kierunek zdjęć wykonanych na tej działce. Wyznaczone przez inspektorów terenowych granice działki, podane w materiale dowodowym pokrywają się z granicami wskazanymi przez stronę na dołączonym do wniosku załączniku graficznym. Odnosząc się do różnicy powierzchni działki ustalonej w wyniku przeprowadzonej kontroli i powierzchni ustalonej przez geodetę, organ podniósł, że wynika ona z faktu wliczenia do powierzchni upraw powierzchni, które w dacie przeprowadzania kontroli nie były użytkowane rolniczo. Ponadto pomiary działki sporządzone na zlecenie wnioskodawcy zostały sporządzone przez podmiot niebędący wyspecjalizowanym organem, któremu nie powierzono przeprowadzenia kontroli, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W ocenie organu, bez wpływu na rozstrzygnięcie, jak również na wiarygodność raportu z przeprowadzonej kontroli pozostaje również podnoszona przez stronę argumentacja dotycząca obecności na gruncie kobiety, która nie podpisała raportu końcowego. Zarówno bowiem przeprowadzona kontrola, jak i sporządzony raport z kontroli zostały wykonane przez osoby uprawnione, których podpisy znajdują się na tym raporcie. D. H. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podnosząc, że organ - pomimo podniesionych zarzutów co do poprawności dokonanych pomiarów, jak również możliwości udziału w zespole kontrolnym osób nieuprawnionych - za całe wyjaśnienie sprawy przedstawia stanowisko kontrolujących. Zdaniem skarżącego, niewyjaśnione zostały rozbieżności co do powierzchni obszaru znajdującego się w złej kulturze rolnej. W treści załącznika nr 1 do protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2013 r. sporządzający go inspektorzy wskazali obszar zachwaszczony o powierzchni 18,99 ha. Natomiast z treści notatki służbowej z dnia [...] maja 2014 r. obszar uznany za zachwaszczony ma powierzchnię 1,57 ha. Skarżący ponownie podniósł zarzut, że w czynnościach kontrolnych uczestniczyła osoba nieuprawniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że dla potrzeb pomocy obszarowej podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa. Zgodnie z art. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z 2006 r., Nr 368, s. 74), wnioski o wsparcie i kolejne wnioski o płatność są sprawdzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania wsparcia. Państwa członkowskie określają odpowiednie metody i sposoby kontroli warunków przyznawania wsparcia w ramach każdego środka, a kontrole kwalifikowalności obejmują kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontrola polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych podanych we wniosku, w tym powierzchni działek rolnych, z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych. Sąd I instancji podkreślił, że dowód w postaci raportu z przeprowadzonych czynności kontrolnych, będący co do zasady dokumentem urzędowym, sporządzonym w przepisanej formie może mieć decydujące znaczenie w sprawie i należy mu przypisać przymiot wiarygodności. W razie przeprowadzenia kontroli, protokół z kontroli jest podstawowym dowodem na okoliczność zgodności z warunkami przyznania pomocy. W sytuacji, gdy protokół z kontroli nie budzi wątpliwości, organom rozpatrującym wniosek nie można postawić zarzutu ograniczenia postępowania dowodowego. Sąd I instancji zauważył, że w treści raportu z kontroli wskazane zostały działki objęte kontrolą, metody przeprowadzonych pomiarów, ich wyniki, powierzchnie stwierdzonych upraw oraz opis nieprawidłowości. Granice działek wykazane w raporcie zgodne są z granicami tych działek wykazanymi przez skarżącego na dołączonym do wniosku załączniku graficznym oraz z granicami wytyczonymi na mapie sporządzonej na zamówienie skarżącego przez geodetę. Pomiar powierzchni działek skarżącego został przeprowadzony przy wykorzystaniu odbiornika GPS CH X20 spełniającego wymagane normy techniczne. Na dołączonym do raportu kontroli szkicu z pomiaru powierzchni działki inspektorzy terenowi wykazali granice działki oraz oznaczyli tereny wyłączone z płatności (nieużytki oraz obszary nieużytkowane rolniczo porośnięte drzewami, krzewami, wieloletnimi chwastami). W ocenie Sądu I instancji, na poprawność przeprowadzonych pomiarów nie wpłynął fakt podzielenia przez inspektorów terenowych działki na trzy części. Odnosząc się do zarzutu podania błędnej wartości terenu zachwaszczonego, Sąd I instancji stwierdził, że powyższa omyłka wystąpiła jedynie w załączniku do protokołu z kontroli rolnośrodowiskowej i nie miała wpływu na wynik kontroli w zakresie wysokości płatności ONW. Kwestia ta została wyjaśniona w toku postępowania odwoławczego. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że ponowne przeprowadzenie pomiarów, po upływie 8 miesięcy od daty przeprowadzenia kontroli byłoby bezcelowe. Wyniki pomiarów sporządzone przez geodetę nie mogą skutecznie podważyć ustaleń co do powierzchni działki rolnej skarżącego zakwalifikowanej do płatności ONW, stwierdzonej w wyniku kontroli przeprowadzonej przez inspektorów terenowych Agencji. Zdaniem Sądu I instancji, podnoszona przez skarżącego okoliczność obecności kobiety na działce w trakcie przeprowadzanych czynności kontrolnych pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Odpowiedzialność za wyniki kontroli spoczywa bowiem na osobach upoważnionych do jej przeprowadzenia oraz podpisanych na protokole z kontroli. D. H. zaskarżył wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 722/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 68 § 1, 75 § 1, 76 § 1, 77, § 1, 78 § 1 i 2, 80, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.) oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, polegające na wadliwej niedostatecznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, niepełnym ustaleniu stanu sprawy i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana została z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów polegającym w szczególności na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, braku należytego rozpatrzenia materiału w jego całokształcie, a w szczególności na dokonaniu ustaleń niemal wyłącznie w oparciu o bezkrytycznie oceniony, a kwestionowany przez stronę, raport z czynności kontrolnych, m.in. niespełniający wymogów formalnych z art. 68 § 1 k.p.a. i art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, na nieprzeprowadzeniu przez organy obu instancji przeciwdowodów, których w istocie domagał się skarżący, na poprzestaniu przy wyjaśnianiu tylko niektórych wątpliwości, na dopuszczeniu z urzędu dowodu z notatek służbowych inspektorów terenowych zamiast zebrania innych dowodów adekwatnych do wyjaśnienia wszelkich nasuwających się wątpliwości, nieuwzględnieniu przy tym na korzyść skarżącego okoliczności w postaci błędu kontrolujących rzędu wielkości 17,42 ha co do powierzchni terenu zachwaszczonego - obszaru znajdującego się w złej kulturze rolnej oraz braku dostatecznego uzasadnienia faktycznego. Skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci raportu C. Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz Certyfikatu nr [...] z dnia [...] września 2013 r. na okoliczność nieprawdziwych ustaleń faktycznych w raporcie z czynności kontrolnych powierzchni działki rolnej kwalifikującej się do płatności i w konsekwencji wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ w oparciu o niepełny materiał dowodowy i niedostateczną kontrolę WSA legalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że zawarty w raporcie opis stwierdzonych nieprawidłowości był dalece ogólnikowy i skarżący nie był i nie jest w stanie w dostateczny merytoryczny sposób polemizować z jego ustaleniami w zakresie utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami oraz przestrzegania wymogów. Zdaniem skarżącego, nierzeczywiste daty wykonanych fotografii kontrolowanego gruntu stanowią istotne uchybienia lub braki, które organ powinien wziąć pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego. Spośród 232 fotografii przekazanych skarżącemu, aż 88 zostało wykonanych w dniu [...] lutego 2013 r. a nie w dniu [...] sierpnia 2013 r., jak wynikałoby z tabliczek na zdjęciach. Oczywiście stan na działkach wyraźnie pokazuje, że nie zrobiono ich w lutym, niemniej w konsekwencji nie ma pewności, kiedy dokładnie wykonano zdjęcia i czy mogą mieć one zastosowanie jako materiał dowodowy w sprawie. Odnosząc się do okoliczności uczestniczenia w czynnościach kontrolnych kobiety, która nie została wymieniona w protokole czynności kontrolnych, i która dokonywała oceny w zakresie stanu upraw, skarżący stwierdził, że gdyby okazało się, że kobieta była obecna przy omawianych czynnościach kontrolnych, to ten fakt przesądziłby o tym, że dokument nie spełnia wymogu formalnego protokołu z art. 68 § 1 k.p.a., a tym samym brak byłoby przepisanej formy dokumentu w rozumieniu art. 76 § k.p.a. Gdyby zaś okazało się, że kobieta ta sama dokonywała czynności kontrolnych polegających na ocenie jakościowej upraw, to prowadziłoby to do całkowitej dyskwalifikacji wartości dowodowej raportu z czynności kontrolnych. Zdaniem skarżącego, ujawnienie błędu merytorycznego dotyczącego powierzchni obszaru zachwaszczonego powinno prowadzić do wniosku, że skoro został on popełniony, to tym samym podważona została rzetelność treści całego raportu jako jednolitego dokumentu, a wszystkie inne stwierdzenia zawarte w tym raporcie stały się niewiarygodne. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ niektóre jej zarzuty są uzasadnione. W szczególności uzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów postępowania przez nieprzeprowadzenie dostatecznej kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie poczynionych przez organy ustaleń i ocen dotyczących stanu zagospodarowania działki A o pow. 100 ha uznanego za podstawę przyznania płatności ONW w pomniejszonej wysokości. Z raportu nr [...] z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni, powołanego w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r., sporządzonego na podstawie kontroli przeprowadzonej na zgłoszonej do dopłat działce A D. H., w dniach [...].08. – [...].08.2013 r. wynika, że zgłoszona działkę A ma pow. 100 ha. Natomiast za kwalifikowaną uznano powierzchnię 89,26 ha tej działki (w rubryce 9 "Kody dotyczące działki rolnej" przypisano działce kod DR 13+). W uzasadnieniu decyzji napisano, że kontrola na miejscy ujawniła rozbieżność dla działki rolnej A o pow. 100 ha, stwierdzono, że powierzchnia działki faktycznie wynosi 89,26 ha. Zadeklarowana powierzchnia działki jest więc większa od powierzchni stwierdzonej. Inspektorzy terenowi na działce stwierdzili obszar w złej kulturze (sady zachwaszczone). Jednocześnie w tym raporcie w rubryce "Uwagi" znajduje się adnotacja informująca, że istnieje obszar o złej kulturze (sady zachwaszczone) o pow. 1,57 ha. Z treści tego protokołu nie wynika jednakże, jak mają się do siebie wielkości powierzchni niezakwalifikowanej do dopłat z powodu złej kultury - zachwaszczenia sadów (100 ha – 89,26 ha) do powierzchni 1,57 ha w złej kulturze (zachwaszczenie sadów) podanej w rubryce "Uwagi". Trzeba też zauważyć, że ta sama działka była oceniana podczas kontroli przeprowadzonej w tym samym czasie, dla potrzeb dopłat w ramach programu rolnośrodowiskowego. W raporcie nr [...] stwierdzono, że do dopłat została zadeklarowana działka A o pow. 100 ha jednakże za kwalifikowalne uznano jedynie 89,26 ha tej działki. Oznaczałoby to, że kwalifikowalność tej działki oceniano w jednym i drugim przypadku według takich samych kryteriów. Jednocześnie w załączniku nr 1 do tego raportu z [...] sierpnia 2013 r. jest informacja, że na działce A jest obszar w złej kulturze (sady zachwaszczone) o pow. 18,99 ha. Z kolei tę informację sprostowano kilka miesięcy później, w notatce służbowej z dnia [...] maja 2014 r. podając, że prawidłowa powierzchnia obszaru zachwaszczonego na działce A wynosi 1,57 ha. Ten sposób prezentowania ustaleń powierzchni działki A kwalifikującej się do dopłat ONW zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest klarowny i dlatego budzi wątpliwości co do jego rzetelności. Wątpliwości te pogłębiają podnoszone w skardze i w skardze kasacyjnej zarzuty co do udziału w czynnościach kontrolnych osoby (kobiety), której nie wymieniono w raporcie z kontroli, a więc nie powinna być obecna przy wykonywaniu czynności kontrolnych. Skarżący przedstawił oświadczenia dwóch osób potwierdzających ten fakt. Organ II instancji skwitował te zarzuty stwierdzeniem, że kontrola została przeprowadzona przez inspektorów terenowych posiadających upoważnienie wydane przez Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARMiR, dysponujących odpowiednią wiedzą i doświadczeniem, którzy składając podpis pod wynikami kontroli wzięli odpowiedzialność za ich prawidłowość, zgodność ze stanem faktycznym, ich wiedzą i doświadczeniem. Nie jest to oczywiście merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu, istotnego z punktu widzenia oceny wiarygodności czynności kontrolnych i ustaleń podjętych na ich podstawie. Organ nie przesłuchał w charakterze świadków osób, które złożyły wspomniane oświadczenia. Co prawda skarżący wprost o to nie wnioskował, ale składając te oświadczenia wskazał organowi źródło dowodowe, które organ w ramach ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, określonego w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich powinien był wykorzystać. Sąd I instancji tę kwestię również zbagatelizował, uznając podniesiony w skardze zarzut niewyjaśnienia uczestnictwa w czynnościach kontrolnych osoby nieuprawnionej (kobiety) przez zaniechanie przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącego za nieuzasadniony, ponieważ skarżący nie wnioskował o przeprowadzenie takiego dowodu. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne wyjaśnienie tych wątpliwości dotyczących sposobu pomiaru działki A zadeklarowanej do płatności i ocen kwalifikowalności jej powierzchni. Dlatego też na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).