I OW 173/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Konina o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Konina a Wojewodą Wielkopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie zwrotu nieruchomości postanawia: 1. odrzucić wniosek, 2. zwrócić Prezydentowi Miasta Konina kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od wniosku. Prezydent Miasta Konina wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego z Wojewodą Wielkopolskim w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Koninie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) oznaczonej jako działki o numerach 325, 326/1, 326/2 i 327 na wniosek M. R., J. K. i A. K. oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że M. R., J. K. i A. K. złożyli żądanie zwrotu nieruchomości położonej w Koninie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]) oznaczonej jako działki o numerach 325, 326/1, 326/2 oraz 327. Podkreślił, że od dnia wywłaszczenia tej nieruchomości, tj. od dnia [...] sierpnia 1968 r. upłynęło dużo czasu i skutkiem tego wskazana nieruchomość podlegała podziałom i była poddana obrotowi prawnemu doszło do sytuacji, w której część z tych nieruchomości stanowi obecnie własność Skarbu Państwa, część Miasta Konin, a część osób trzecich. Wobec tych okoliczności i faktu, że część nieruchomości stanowi własność Miasta Konina, Prezydent Miasta Konina uznał się za organ podlegający wyłączeniu od załatwienia niniejszej sprawy i dlatego też pismem z dnia 14 maja 201 r. przekazał on sprawę do załatwienia według właściwości Wojewodzie Wielkopolskiemu. Zgodnie z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) w sprawach, o których mowa w ust. 1 tego samego artykułu kiedy stroną postępowania jest gmina lub powiat to wówczas prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie co do nieruchomości obecnie stanowiących własność Miasta Konina jest to bezsporne. Jeżeli wskutek wyłączenia z kolei organ staje się niezdolny do załatwienia sprawy, to wówczas sprawę załatwia organ wyższego stopnia. W oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia nie jest więc właściwe Samorządowe Kolegium Odwoławcze lecz Wojewoda. Wobec tego przekazanie sprawy do załatwienia Wojewodzie Wielkopolskiemu było właściwe i to w całości. W ocenie bowiem wnioskodawcy dzielenie jednego wniosku w części, w której nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa i osób trzecich – Prezydentowi Miasta Konina, a w przypadku nieruchomości stanowiących własność Miasta Konina Wojewodzie Wielkopolskiemu (który może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ) było niezasadne. Wojewoda Wielkopolski w wyniku tego przekazania wydał postanowienie, w którym jako organ do załatwienia sprawy stanowiących nieruchomości Miasta Konina wyznaczył Starostę Konińskiego, natomiast w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i osób trzecich zwrócił Prezydentowi Miasta Konina. Z takim stanowiskiem wnioskodawcy trudno jest się zgodzić, gdyż w takim stanie rzeczy dojdzie do sytuacji kiedy jedna sprawa z jednego wniosku w części będzie rozstrzygana przez jeden z organów administracji, a w pozostałej części przez inny (na marginesie ponownie wskazuje się, że powyższy wniosek dotyczy jednej nieruchomości, która tylko ulegała podziałom). W świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa dochodzi tutaj do sytuacji bardzo specyficznej i dość precedensowej. Taki sposób załatwienia sprawy, tj. przez dwa odrębne organy może doprowadzić do wniosku, że wnioskodawca może w niniejszej sprawie działać w sposób stronniczy, gdyż może być zainteresowany w negatywnym rozstrzygnięciu sprawy. Zatem w zakresie nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa i osób trzecich (które według stanowiska Wojewody Wielkopolskiego winien samodzielnie rozstrzygnąć) może dążyć do wydania decyzji negatywnej, co nawet przy pozytywnej treści decyzji Starosty Konińskiego doprowadzi do stanu, że nieruchomość tak czy inaczej nie zostanie w całości zwrócona wnioskodawcom, tj. M. R., J. K. i A. K. Aby uniknąć więc posądzeń o takie działanie zasadnym więc jest przeprowadzenie postępowania w zakresie całości wniosku przez Wojewodę Wielkopolskiego lub wyznaczony przez niego podległy mu inny organ, ale z wyłączeniem w ogóle wnioskodawcy. Powyższe jest dodatkowo podyktowane faktem, iż cześć nieruchomości podlegających wnioskowi o zwrot wywłaszczona została na podstawie decyzji administracyjnej, a w części nabyte przez Skarb Państwa na mocy aktu notarialnego. W oparciu o taki stan rzeczy dzielenie sprawy pomiędzy dwa rożne organy tym bardziej może doprowadzić do sytuacji, kiedy organy wydadzą dwie decyzje reprezentujące zgoła odmienne linie orzecznicze. Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podtrzymał swoje stanowisko, że w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a stanowiącym własność Skarbu Państwa i osób trzecich organem właściwym jest Prezydent Miasta Konina. W uzasadnieniu stanowiska wskazał, że w związku z okolicznością, iż obecnymi właścicielami poszczególnych nieruchomości są różne podmioty, niemożliwe było ustalenie jednego organu właściwego do rozstrzygnięcia przedmiotowego wniosku. Konieczne zatem było rozdzielenie sprawy z uwagi na strukturę właścicielską i wskazanie organów właściwych do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Wojewoda Wielkopolski powyższe uczynił wydając postanowienie z 11 czerwca 2014 r. znak SN-III.7515.1.51.2014.11, na mocy którego wyznaczono Starostę Konińskiego do rozpatrzenia sprawy dotyczącej nieruchomości stanowiących obecnie własność Miasta Konina, w pozostałym zaś zakresie, tj. w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i osób trzecich, zwrócił podanie do rozstrzygnięcia Prezydentowi Miasta Konina. Podkreślił, że Starosta Koniński nie wszczął sporu kompetencyjnego w stosunku do tej części sprawy, która została mu przekazana na mocy postanowienia z 11 czerwca 2014 r., dlatego też przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie ta część, co do której Wojewoda Wielkopolski uznaje Prezydenta Miasta Konina jako organ właściwy do jej rozpatrzenia. Z tego też względu wniosek pełnomocnika Prezydenta Miasta Konina o przeprowadzenie postępowania w zakresie całości wniosku zwrotowego przez Wojewodę Wielkopolskiego lub wyznaczony przez niego podległy mu inny organ jest bezzasadny. W części przekazanej Staroście Konińskiemu brak jest bowiem sporu co do właściwości organu. Odnosząc się do argumentów wskazanych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stwierdził, że główną przyczyną, w której Prezydent Miasta Konina upatruje swoją niewłaściwość jest fakt fizycznego rozdzielenia sprawy (wniosku o zwrot nieruchomości) i przydzielenia jednej jej części do rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Konina a drugiej Staroście Konińskiemu. Taki sposób rozstrzygnięcia zaistniałej sytuacji nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Brak jest bowiem w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego normy prawnej, która zakazywałaby dzielenia sprawy na dwa lub więcej postępowań. Wręcz przeciwnie, interpretacja różnych przepisów wskazuje, iż wolą ustawodawcy było stworzenie możliwości do zarówno łączenia jak i dzielenia spraw. I tak zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Skoro zatem obowiązujące przepisy pozwalają rozstrzygnąć jedną sprawę poprzez wydanie dwóch lub większej liczby decyzji to oczywistym jest, że organy administracji posiadają kompetencję do technicznego wyodrębnienia części sprawy do załatwienia w odrębnym postępowaniu. Nadto przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego pozwalają również łączyć kilka spraw do jednego postępowania np. z uwagi na tożsamość praw lub obowiązków stron wynikających z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej (vide art. 62 k.p.a.). Brak jest więc podstaw do twierdzenia, iż jeden wniosek nie powinien być rozdzielany. Skoro, jak wywiedziono powyżej, techniczne podzielenie sprawy według struktury właścicielskiej było posunięciem dopuszczalnym i w zaistniałej sytuacji koniecznym, należało następnie dokonać ustalenia, który organ administracji będzie właściwy do rozstrzygnięcia danej sprawy. W tym względzie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawiają wątpliwości co do kompetencji jakiego organu należą sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Zgodnie z art. 142 ust. 1 cyt. ustawy, o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 2). Z literalnego brzmienia powyższego przepisu wynika więc, iż w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Miasta Konina Prezydent Miasta Konina jako prezydent miasta na prawach powiatu podlegał wyłączeniu. Z tego też względu Wojewoda Wielkopolski na mocy postanowienia z 11 czerwca 2014 r. wyznaczył Starostę Konińskiego do załatwienia tej części wniosku, która dotyczy takich nieruchomości. W pozostałym zaś zakresie, tj. w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub osób trzecich, brak było kompetencji do wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta Konina. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem gmina nie posiada uprawnień właścicielskich do przedmiotowej nieruchomości, w konsekwencji nie przysługuje jej przymiot strony. Ponadto gmina nie pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jej prawa lub obowiązki. Skoro Skarb Państwa albo osoby trzecie są właścicielami przedmiotowych nieruchomości to nie zachodzą przesłanki do wyłączenia Prezydenta Miasta Konina wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej od prowadzenia tejże sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość (spór kompetencyjny) ma miejsce wtedy gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygania tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują się lub odmawiają zajęcia co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie sprawy tożsamej strony (stron), dotyczącej tego samego przedmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest już przedmiotem prowadzonego postępowania, albo w której odmówiono nadania biegu postępowania. Nie ma podstaw do wyprowadzenia sporu o właściwość (sporu kompetencyjnego) w zakresie przesunięcia z mocy prawa właściwości do załatwienia sprawy w przypadku wyłączenia organu na organ wyższego stopnia. Zgodnie z art. 142 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518) "W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego". Według art. 26 § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę. Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy sobie organ. Przepisy o właściwości organu administracji publicznej są przepisami bezwzględnie obowiązującymi. Nie ma podstaw do pozbawienia właściwości organu w wyniku rozszerzającej wykładni przepisów o wyłączeniu. Art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznaczył przesłanki podmiotowe wyłączenia organu. W przypadku gdy w sprawie nie zostały spełnione przesłanki podmiotowe bezwzględną moc ma regulacja właściwości organu w art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi "O zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji". W sprawie nie ma podstaw do wyprowadzenia sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Konina a Wojewodą Wielkopolskim. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 232 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządzono zwrot uiszczonego wpisu od wniosku.