I SA/Bd 1127/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirella Łent (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz Sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Antoniuk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 02 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. na uchwałę nr [...] Rady Miasta T. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty miejscowej oddala skargę Rada Miasta Torunia uchwałą z dnia 22 listopada 2012 r., nr 430/12 ustaliła wysokości stawek opłaty miejscowej, terminy płatności oraz zarządziła pobór opłaty miejscowej w drodze inkasa, określiła inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso (Dz. Urz. Kuj.-Pom. z 2012 r., poz. 3028). W § 2 ust. 1 uchwały Rada Miasta wskazała, że obowiązek uiszczenia opłaty miejscowej powstaje w dniu zameldowania lub zgłoszenia faktu przebywania na terenie Miasta Torunia, natomiast w § 2 ust. 2 podała, że opłatę miejscową pobiera się za cały okres pobytu, najpóźniej w ostatnim jego dniu. Zgodnie z § 7 uchwała wchodziła w życie z dniem 01 stycznia 2013 r. Wymienioną uchwałę w zakresie § 2 ust. 1 i 2 zaskarżył Rzecznik Praw Obywatelskich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżonym przepisom zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm., dalej: "u.p.o.l.") w zw. z art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja") poprzez rozszerzenie określonego w ustawie obowiązku uiszczenia daniny publicznej oraz art. 19 u.p.o.l. w zw. z art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia i określenie w drodze uchwały Rady Miasta Torunia zasad ustalania i poboru stawek opłaty nieokreślonej w u.p.o.l., tj. opłaty za niepełny dzień pobytu w Toruniu. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów. W uzasadnieniu Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że art. 17 ust. 1 u.p.o.l. daje podstawę do pobierania opłaty miejscowej od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach - za każdy dzień pobytu w takich miejscowościach. Przy czym, pojęciu "dzień" należy nadać rozumienie potoczne odpowiadające pełnej dobie, tj. 24 godzinom liczonym od godziny 0:00 do godziny 24:00. Tymczasem, przepisy zaskarżonej uchwały stanowią w § 2 ust. 1, że obowiązek uiszczenia opłaty miejscowej powstaje w dniu zameldowania lub zgłoszenia faktu przebywania na terenie Miasta Torunia oraz § 2 ust. 2, iż opłatę miejscową pobiera się za cały okres, a nie jak wskazano to w art. 17 ust. 1 u.p.o.l. - za każdy dzień pobytu. W konsekwencji, zdaniem Rzecznika, powołane przepisy dają podstawę do pobrania opłaty także za niepełny dzień pobytu w tym mieście. Nie ulega zatem wątpliwości, w ocenie Rzecznika, że zaskarżone przepisy uchwały Rady Miasta Torunia nakładają obowiązek poniesienia opłaty miejscowej w sytuacji nieprzewidzianej w dyspozycji art. 17 ust. 1 u.p.o.l. Oznacza to, że danina publiczna, jaką jest oplata miejscowa, zostaje nałożona na obywateli nie na podstawie ustawy, jak wymaga tego dyspozycja zawarta w art. 217 Konstytucji, ale na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego. Powyższe przemawia, zdaniem Rzecznika, za stwierdzeniem naruszenia przez zaskarżone regulacje art. 17 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. w zw. z art. 217 Konstytucji. Ponadto, w ocenie Rzecznika, rozszerzając obowiązek uiszczenia opłaty, określony w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., Rada Miasta Torunia wykroczyła poza granice upoważnienia zawartego w art. 19 u.p.o.l. W konsekwencji, zaskarżone przepisy uchwały naruszają również regulację art. 19 u.p.o.l. w zw. z art. 94 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Torunia wniósł o odrzucenie skargi w całości. Zdaniem organu, wszystkie przepisy uchwały Rada Miasta Torunia z dnia 22 listopada 2012 r., nr 430/12 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty miejscowej, terminów płatności oraz zarządzenia poboru opłaty miejscowej w drodze inkasa, określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso są zgodne z obowiązującymi przepisami powszechnego prawa podatkowego. W zaskarżonej uchwale nie zostały przekroczone kompetencje rady gminy do ustalenia zasad poboru opłaty miejscowej na terenie Miasta Torunia. Opłata ta zgodnie z przepisami u.p.o.l. pobierana jest za każdy dzień pobytu od osób fizycznych przebywających w Toruniu powyżej doby w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych. Opłatę pobiera się za cały okres pobytu w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów (tj. stawki zgodnej z uchwałą mnożonej przez długość pobytu zgodnie z ustawą). Ponadto, organ podkreślił, że zaskarżona uchwała, w tym zapisy § 2, uzyskały pozytywną opinię Regionalnej Izby Obrachunkowej w Toruniu. Do uchwały tej zastrzeżeń nie wniósł także organ nadzoru, jakim jest Wojewoda Kujawsko-Pomorski -uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego w dniu 30 listopada 2012 r. pod poz. 3028. Zastosowane w uchwale konstrukcje prawne są podobne, jak te, które funkcjonują w wielu innych miastach Polski, w których od wielu lat opłata ta jest pobierana na mocy aktów prawa lokalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona część uchwały nie narusza prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze m.), sądy administracyjne kontrolują prawidłowość zaskarżonych aktów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. WSA wyjaśnia, że do rodzajów naruszenia prawa, które dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały należy zaliczyć: wydanie uchwały z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie uchwały bez podstawy prawnej, wydanie uchwały o treści sprzecznej z normą prawną, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Co ważne, domniemywanie możliwości naruszenia prawa w przyszłym działaniu nie może stanowić podstawy stosowania sankcji nieważności uchwały. Badając przedmiotową sprawę według przedstawionych kryteriów Sąd takiego naruszenia się nie dopatrzył. W sprawie uchwałę wydał organ kompetentny, na podstawie prawa i według art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 849 ze zm., dalej: "u.p.o.l."), zgodnie z którym, opłata miejscowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych: 1) w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe oraz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach, 2) w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status obszaru ochrony uzdrowiskowej na zasadach określonych w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 651 i 742) - za każdy dzień pobytu w takich miejscowościach. Zgodnie z art. 19 u.p.o.l., Rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, może też zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso oraz może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. Zdaniem skarżącego art. 17 ust. 1 u.p.o.l. daje podstawę do pobierania opłaty miejscowej od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach posiadających korzystne właściwości klimatyczne, walory krajobrazowe praz warunki umożliwiające pobyt osób w tych celach - za każdy dzień pobytu w takich miejscowościach. Przy czym, pojęciu "dzień" należy nadać rozumienie potoczne odpowiadające pełnej dobie, tj. 24 godzinom liczonym od godziny 0:00 do godziny 24:00. Tymczasem, przepisy zaskarżonej Uchwały: § 2 ust. 1 stanowiący, iż obowiązek uiszczenia opłaty miejscowej powstaje w dniu zameldowania lub zgłoszenia faktu przebywania na terenie Miasta Torunia oraz § 2 ust. 2, zgodnie z którym opłatę miejscową pobiera się za cały okres, a nie jak wskazano to w art. 17 ust. 1 u.p.o.l. - za każdy dzień pobytu, dają podstawę do pobrania opłaty także za niepełny dzień pobytu w tym mieście. W ocenie skarżącego, nie ulega wątpliwości, że zaskarżone przepisy Uchwały Rady Miasta Torunia nakładają obowiązek poniesienia opłaty miejscowej w sytuacji nieprzewidzianej w dyspozycji art. 17 ust. 1 u.p.o.l., a zatem pozostają w sprzeczności z tym przepisem. WSA stwierdził, że zgodnie z uchwałą z dnia 22 listopada 2012 r., nr 430/12, (Dz. Urz. Kuj.-Pom. z 2012 r., poz. 3028), Rada Gminy ustaliła wysokości stawek opłaty miejscowej, terminy płatności oraz zarządziła pobór opłaty miejscowej w drodze inkasa, określiła inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. W § 2 ust. 1 zapisano, że obowiązek uiszczenia opłaty miejscowej powstaje w dniu zameldowania lub zgłoszenia faktu przebywania na terenie Miasta Torunia. W ust. 2, że opłatę miejscową pobiera się za cały okres pobytu, najpóźniej w ostatnim jego dniu. Jednocześnie należy wskazać, że w § 1 ustalono dzienną stawkę opłaty miejscowej pobieraną od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach turystycznych, wypoczynkowych i szkoleniowych na terenie miasta Torunia w wysokości 2,00 zł za każdy dzień pobytu. Należy wskazać, że obecnie Sąd ocenia zgodność z prawem zapisów uchwały, a nie jej stosowanie w praktyce. Badanie tekstu odbywa się według dyrektyw, i tak dyrektywy językowe – nakazują, by odtwarzając normy z przepisów, odwoływać się do reguł składniowych oraz reguł znaczeniowych języka, w jakim są formułowane teksty prawne, w szczególności do reguł języka powszechnego, ale także do swoistych reguł budowania tekstów a dyrektywy pozajęzykowe : w szczególności funkcjonalne dyrektywy wykładni – nakazują tak interpretować przepisy prawne (taki nadawać im sens), aby normy uzyskane w procesie wykładni miały możliwie silne uzasadnienie aksjologiczne w ocenach, które przypisuje się prawodawcy; odwołują się do wartości, które przypisuje się prawodawcy, funkcjonalne reguły wykładni nakazują by odrzucić te wyinterpretowane normy, które nie znajdują uzasadnienia aksjologicznego w ocenach przypisywanych prawodawcy Mając na względzie powyższe, należy stwierdzić, że w skardze nie zarzucono naruszenia prawa poprzez sam zapis ale poprzez znaczenie jakie odczytał w nim skarżący. W szczególności w uchwale nie ma zapisów jak należy rozumieć pojęcia "dzień" czy "doba". Oczywiście zawsze przedmiotem analizy jest określone znaczenie przepisu, jednak w interpretacji zapisów uchwał zawsze musi być przyjmowana taka wykładnia, która pozwala na uzgodnienie treści zapisu z przepisami prawa. W ocenie Sądu, przywołany zapis nie stoi w sprzeczności z prawem, w szczególności nie nakazuje przyjąć "dzień" czy "dobę" w innym pojęciu niż uczynił to skarżący. W takim wypadku obawy skarżącego są jedynie domniemywaniem możliwości naruszenia prawa w przyszłym działaniu i tym samym są bezpodstawne, również mając na względzie zapisy Konstytucji RP. Mając na względzie powyższe oraz art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H. Adamczewska – Wasilewicz M. Łent E. Kruppik – Świetlicka