VII SA/Wa 1058/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Joanna Gierak- Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. T. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. T. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z zażaleniem M. T. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], znak: [...] nakładające na właściciela M. T. obowiązek przedłożenia, w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji przywołał następujący stan faktyczny: W dniu [...] listopada 2013 r. w związku z pismem M. T. z dnia 23 października 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w [...]. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 stycznia 2014 r. ustalono, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w [...] znajduje się m. in. budynek mieszkalny jednorodzinny z poddaszem użytkowym, częściowo podpiwniczony, o wymiarze rzutu 8,70 m x 9,20 m i o wysokości wynoszącej ok. 7,00 m mierząc od poziomu kostki brukowej do kalenicy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...]lutego 2014 r. nr [...] nałożył na właściciela M. T. obowiązek przedłożenia, w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Zażalenie na w/w postanowienie złożyła M. T. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. Podał, że postępowanie zażaleniowe "sensu stricto" tj. postępowanie przed organem wyższej instancji, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ nadzorczy jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności zażalenia należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych zażaleniu przez przepisy kodeksu lub przez przepisy szczególne. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Organ w uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na treść art. 141 § 1 k.p.a., który przewiduje, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Stwierdził, że ustawodawca enumeratywnie, w sposób zamknięty wymienił w ustawie Prawo budowlane przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu drugiej instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Mogą one być skarżone dopiero z decyzją merytorycznie rozstrzygającą sprawę. I dalej, organ podał, że postanowienie będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Omawiany przepis nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na wydane w jego trybie postanowienie o charakterze dowodowym. W zaskarżonym rozstrzygnięciu organ pierwszej instancji pouczył strony, że nie przysługuje na nie zażalenie. Z tego też powodu, jak podał, należało stwierdzić niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] skarżąca – M. T. zarzuciła naruszenie art. 8, art., 11 i art. 141 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wywodząc w uzasadnieniu skargi, iż organ II instancji błędnie przyjął w sprawie, że postanowienie dowodowe wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest niezaskarżalne w drodze zażalenia. Powołała się przy tym na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09, Lex nr 59798, w którym to (jak zaznaczyła), Sąd dokonując wykładni językowej, systemowej, celowościowej i historycznej przepisów prawa, a to art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 81c ust. 1 i 3 tej ustawy, wywiódł, że orzeczenie wydane na podstawie tego pierwszego jest zaskarżalne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowił przepis art. 134 k.p.a., a zapadło ono w związku z zażaleniem skarżącej wniesionym na postanowienie organu powiatowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Tym ostatnim organ orzekł o nałożeniu na skarżącą jako właściciela obiektu obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego, co istotne – uczynił to w oparciu o art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ II instancji orzekając w sprawie uznał, iż orzeczenie nakładające obowiązek na podstawie ww. art. 62 ust. 3, ma charakter niezaskarżalny i może być kwestionowane tylko w odwołaniu od decyzji orzekającej w sprawie co do istoty, ewentualnie – w skardze do sądu. Stąd też uznał, iż zażalenie skarżącej jest niedopuszczalne, a to uzasadnia zastosowanie art. 134 k.p.a. Sąd orzekając w niniejsze sprawie tak dokonanej oceny nie podziela. Sąd zgodził się bowiem ze skarżącą, iż dla wyjaśnienia zagadnienia formalnego powstałego w sprawie, należało odwołać się nie tylko do literalnej treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale także dokonać wykładni systemowej tego przepisu (w powiązaniu z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego), a ta nie pozwala na przyjęcie, że na orzeczenie, o którym mowa w art. 62 ust. 3 zażalenie nie przysługuje. Przed rozwinięciem powyższego dostrzec jednak trzeba, iż w orzecznictwie występuje spór co do możliwości zaskarżenia postanowienia wydanego na podstawie ww. art. 62 ust. 3 i nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten nie stanowi bowiem ani o formie działania organu na jego podstawie, ani w konsekwencji nie stanowi wprost o możliwości zaskarżenia orzeczenia wydanego na jego podstawie. Dlatego też jeden z poglądów prezentowanych w orzecznictwie sprowadza się do stwierdzenia, że skoro w ww. przepisie nie przewidziano, iż postanowienie o charakterze dowodowym jakim jest orzeczenie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, jest zaskarżalne, to na tego rodzaju postanowienie zażalenie nie przysługuje. Zupełnie odmienny pogląd, oparty m. in. na wykładni systemowej art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, został jednak wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 711/09 (Lex nr 597798). Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał na zakres normatywny art. 81c ust. 2, który jest szerszy niż art. 62 ust. 3, dochodząc do wniosku, że hipoteza art. 62 ust. 3 zawiera się w hipotezie art. 81c ust. 2. To z kolei doprowadziło Sąd do wniosku, że skoro nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec tego we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3, są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów uzasadniających różnicowanie podmiotów będących w podobnej sytuacji, które skutkowałyby rezygnacją z kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3. W szczególności, w odniesieniu do zasady wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejnym argumentem podniesionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, przemawiającym za prezentowaną wykładnią, jest okoliczność, że w istocie to od organu zależy, który z przepisów powoła w podstawie prawnej postanowienia, czyli to organ w rzeczywistości decydowałby, o tym czy na postanowienie będzie przysługiwało zażalenie. Powyższe stanowisko NSA, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. I tak, dostrzec trzeba, że stosownie do treści art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Przepisem podobnym do art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jest art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, który przewiduje, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że zakres normatywny art. 81c ust. 2 jest szerszy niż art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, ale tylko w pierwszym wypadku ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość zaskarżenia postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy, a w drugim nie. Przy czym, treść normatywna art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest precyzyjna, a to powoduje konieczność jej uzupełnienia w drodze wykładni prawa. Nadto, NSA w ww. wyroku zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia takiej wykładni tego przepisu, która zapewnieni możliwość realnego kwestionowania postanowienia wydanego na jego podstawie. W konsekwencji, Sąd przyjął, iż oceniając, czy na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego lub jego części przysługuje zażalenie, organ odwoławczy powinien mieć zawsze na względzie regulację zawartą w art. 81c ust. 2 i 3. Umieszczenie przepisu art. 81c ust. 2 i 3 w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej w Prawie budowlanym oznacza, że powinien on być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne. Dlatego też [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając, czy na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przysługuje zażalenie, nie powinien poprzestać tylko na wskazanym przez organ I instancji przepisie art. 62 ust. 3, ale też mieć na względzie przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego powinien być bowiem nie tylko wykładany, ale również stosowany w związku z art. 81c ust. 2. To zaś prowadzi do konkluzji, że postanowienie zapadłe na podstawie tych regulacji prawnych (wobec treści art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego) jest zaskarżalne (v. także Prawo budowlane Komentarz, pod. red. Andrzeja Glinieckiego, wyd. 1, LexisNexis, str. 584-585). W ocenie Sądu, tylko przyjęcie poglądu o zaskarżalności wydanego w omawianym trybie postanowienia, zagwarantuje bowiem podmiotom, ewentualnie niesłusznie obciążonym obowiązkami, prawo do poddania wydanego rozstrzygnięcia kontroli administracyjnej, a następnie sądowej. Reasumując, w ocenie Sądu, na postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przysługuje zażalenie. Przemawia za tym w szczególności wykładania systemowa ww. przepisów Prawa budowlanego. Dlatego też Sąd zakwestionował wydane w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, iż zapadło z istotny naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 i art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Orzekając ponownie w sprawie, organ II instancji winien uwzględnić powyższe uwagi Sądu. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.