I OZ 54/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1232/14 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. N. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości postanawia uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na wniosek W. N. wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. organ odwoławczy uchylił własną decyzję z dnia 14 sierpnia 2014 r., uchylającą decyzję organu I instancji – Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność W. N., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni 4,2600 ha, położnej w gminie M. i odmawiającą uwzględnienia tego żądania. W takiej sytuacji w obrocie prawnym pozostała wyżej opisana nieostateczna decyzja Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Zatem brak udzielenia stronie ochrony tymczasowej, w sytuacji gdy organ odwoławczy orzekając w trybie autokontroli orzekł tylko o uchyleniu własnej decyzji, skutkowałoby pogorszeniem jej pozycji w porównaniu do strony, której ostateczną decyzją ograniczonoby sposób korzystania z nieruchomości, ale wobec wniesienia skargi na orzeczenie rozstrzygające organ odwoławczy zachował się zgodnie z treścią art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis ten nakazuje wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji w wypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwoleń na zakładanie i przeprowadzanie systemów infrastruktury i wykonanie takiej decyzji może powodować szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Różnego rodzaju ciągi elektryczne, gazowe itp., mogą zostać położone na nieruchomości, zaś los zgodności z prawem decyzji zezwalającej na takie postępowanie pozostaje niepewny, aż do czasu zakończenia sprawy przed sądami administracyjnymi. Tym samym Sąd ten uznał, że pomimo iż przewidziany w art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ciążący w sprawie niniejszej na organie obowiązek wydania z urzędu postanowienia o wstrzymaniu wykonania nie został dochowany, to uzasadnione jest wydanie postanowienia o udzieleniu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. polegające na wstrzymaniu wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, podczas gdy nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji częściowej, której rozstrzygnięcie nie dotyczy istoty sprawy administracyjnej, jaką jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a zawiera jedynie rozstrzygniecie autokontrolne stwierdzające uchylenie pierwotnej decyzji organu II instancji. Tym samym decyzja wydania w trybie autokontroli (art. 54 § 3 P.p.s.a.) nie nadaje się do wykonania i nie wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków po stronie skarżącego. Wskazując na powyższy zarzut pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Poznaniu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Zwrot: "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 P.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 tej ustawy, które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym dyspozycją przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a. objęte są zarówno akty wydane w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. FPS 12/99 (ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Stwierdził w niej mianowicie, że zwrot "we wszystkich postępowaniach" użyty w art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, wskazuje, iż środki prawne, o których mowa w tym przepisie mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowanie należące do trybu nadzwyczajnego. Odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" stwierdził, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (por. też B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). W niniejszej sprawie skarżący domagał się wstrzymania wykonania decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r., w której organ na podstawie na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r., która to decyzja z kolei uchylała decyzję organu I instancji – Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o ograniczeniu W. . sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność i orzekała co do istoty. Tym samym w obrocie prawnym pozostała nieostateczna decyzja S. M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. uwzględniająca żądanie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jak też odwołanie wniesione przez W. N., które będzie w tej sytuacji podlegało ponownemu rozpoznaniu, bo zaskarżona decyzja tego nie uczyniła. Zatem, pozostawiając tymczasem na uboczu rozważania co do prawidłowości formalnej zaskarżonej decyzji i wyczerpania przezeń przesłanki uwzględnienia skargi w rozumieniu art. 54 § 3 P.p.s.a., uznać należy, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2014 r. nie stwierdza ani nie tworzy po stronie skarżącego uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania). Należy mieć bowiem na uwadze, że instytucja wstrzymania wykonania decyzji, uregulowana w art. 61 § 3 P.p.s.a., może dotyczyć tylko takiej kategorii decyzji administracyjnych, które posiadają przymiot wykonalności, tzn. stwierdza lub tworzy po stronie swoich adresatów obowiązki prawne lub uprawnienia. Odnosząc się z kolei do kwestii pozostającej w obiegu prawnym decyzji organu I instancji to przyjąć trzeba, iż nie spełnia ona dyspozycji art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymuszającego wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż jak już wcześniej wskazano decyzja ta ma charakter nieostateczny, przeto nie podlega wykonaniu. Zgodnie z brzmieniem art. 130 § 1 K.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Powyższy przepis formułuje zasadę, że decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Od tej zasady wprowadzono wyjątki wskazane w § 3 art. 130 K.p.a., a mianowicie przepisów o wstrzymaniu decyzji przewidzianych w § 1 i 2 nie stosuje się przypadkach, gdy: decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. W niniejszej sprawie wyjątki te nie występują. Analiza regulacji art. 130 K.p.a. wskazuje zatem, że postępowanie zmierzające do egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji może być uruchomione jedynie w stosunku do rozstrzygnięć posiadających walor ostateczności. Jeżeli zatem decyzja Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie jest decyzją ostateczną z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania przez organ odwołania od tej decyzji, to przy braku innych przesłanek, nie można uznać, iż podlega ona wykonaniu. Żądanie wstrzymania więc jej wykonania jest obecnie bezzasadne, bo przepis art. 9 cytowanej ustawy obejmuje tylko decyzje podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tej sytuacji uznać zatem należało, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji – w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a co za tym idzie, wydane w sprawie postanowienie naruszało art. 61 § 3 P.p.s.a., co powodowało konieczność jego uchylenia i wydania orzeczenia odmownego. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 61 § 3 i art. 197 § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie kosztów postępowania wskazać należy, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem po myśli art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie zostało rozpoznane zażalenie od postanowienia.