IV SA/Po 469/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi S. Z. M. W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...],[...] (dalej postanowienie z 29 stycznia 2013 r.) Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej Burmistrz albo organ I instancji) działając na podstawie art. 31 §1, 149 §3 w związku z art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. (dalej Stowarzyszenie) z dnia [...] lutego 2009 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], znak [...] (dalej decyzja z 18 czerwca 2007 r.) na terenie działek nr geod. [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] położonych w R. przy ul. O. dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi: zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją. W uzasadnieniu Burmistrz wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nastąpiło na skutek wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium) postanowienia z [...] grudnia 2012 r., nr [...] o uchyleniu postanowienia Burmistrza z [...] października 2012 r., nr [...], RAU[...] o odmowie wznowienia postępowania z wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2009 r. uzupełnionego wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. Organ I instancji ponownie wezwał Stowarzyszenie do przedłożenia regulaminu wraz z wykazaniem, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny oraz że żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji. Stowarzyszenie przedkładając regulamin wyjaśniło, że interes społeczny oraz sformułowane żądanie jest uzasadnione celami statutowymi i wynika bezpośrednio z jego celów regulaminowych, odpowiadając wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawie indywidualnej, ale mającej istotny wpływ na życie lokalnej społeczności Organ I instancji analizując ponownie akta sprawy nie znalazł przesłanek, które uzasadniają zastosowanie art. 31 § 1 kpa. Stowarzyszenie nie było stroną postępowania zakończonego decyzją z 18 czerwca 2007 r., ponieważ rozpoczęło swoją działalność z dniem 1 stycznia 2009 r. Inwestor w przedmiotowej decyzji został zobowiązany do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta była jednym z wielu dokumentów niezbędnych przy wystąpieniu i uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec faktu, że inwestor zrealizował uprawnienie z niej wynikające, tj. uzyskał pozwolenie na budowę, nie ma podstaw do wznowienia postępowania. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie w całości. Stowarzyszenie wskazało, że: nie jest zadowolone z wydanego orzeczenia oraz, że nie otrzymało wezwania opisanego w postanowieniu, skierowanego do Stowarzyszenia w dniu [...] października 2012 r. Brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (tu: konkretnie pod budownictwo przemysłowe - aktywizację gospodarczą) jest w sprawie nową okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji nie znaną organowi, który wydał decyzję, co niewątpliwie stanowi przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 §1 pkt 5 kpa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2013 r.) Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. Kolegium zwróciło uwagę, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane przez wniosek organizacji społecznej, która nie była stroną postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007 r. Dlatego koniecznym było odwołanie się do art. 31 kpa. W ocenie Kolegium organ I instancji zasadnie ustalił, że Stowarzyszenie nie wykazało, jakim interesem społecznym uzasadnione jest jego uczestnictwo i żądanie. Kolegium zważyło przy tym, że organ I instancji umożliwił organizacji wypowiedzenie się co do wykazania interesu społecznego wyznaczając w tym celu dodatkowy termin. Stowarzyszenie nie wykazało jednak, jakim interesem społecznym uzasadnione jest jej uczestnictwo i żądanie. Nawet wtedy, kiedy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyważenie w konkretnym wypadku wymagań interesu społecznego i wymagań realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej. Stowarzyszenie nie wykazało zasadności swojego wniosku w aspekcie interesu społecznego w niniejszej sprawie, gdyż nie można przyjąć, że interes ten wynika wprost z celów statutowych, ani z samego faktu, że Stowarzyszenie jest uczestnikiem wielu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych pozostających we właściwości organów właściwych dla terenu wsi R. Z wyjaśnień złożonych przez Stowarzyszenie wynika, że wszczęcie kolejnego postępowania ma służyć nie interesowi społecznemu, a dokonywaniu przez Stowarzyszenie swoistej kontroli kolejnych decyzji, jakie w organie I instancji zostały wydane. Tymczasem tryb nadzwyczajny nie służy do realizacji "kontroli" przez organizację społeczną i w ten w ten sposób pojmowany być nie może. Odnosząc się do zarzutów zażalenia dotyczących kwestii braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze Kolegium uznało, że dotyczą one merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej i jako takie na etapie przed wznowieniem postępowania nie mogą być rozpatrywane. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie (dalej skarżący) reprezentowane przez fachowego pełnomocnika procesowego wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) wnosząc o uchylenie postanowienia z [...] marca 2013 r. oraz o zasądzenie od SKO na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w kwocie 697 zł. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 31 §1 i §2 kpa i art. 149 §3 kpa przez wadliwe zastosowanie. SKO niewłaściwie uznało, że skarżący nie może występować z żądaniem wszczęcia postępowania (wznowienia postępowania), gdyż nie jest to uzasadnione celami statutowymi (tu: regulaminowymi) organizacji i nie przemawia za tym interes społeczny w sytuacji, gdy jest akurat odwrotnie oraz że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organy do tej pory nie ustaliły jednoznacznie na czym polega inicjatywa procesowa skarżącego. Przyjmując, że żądanie skarżącego dotyczyło tylko wszczęcia postępowania (wznowienia) organ w pierwszej kolejności powinien zbadać czy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy za wszczęciem postępowania (wznowieniem) przemawia interes społeczny. Uznając, że za wszczęciem postępowania nie przemawia interes społeczny Burmistrz powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 2 kpa, a nie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W zaskarżonym orzeczeniu Burmistrz stwierdził też, że "brak jest ustawowych podstaw do wznowienia postępowania", gdy tymczasem przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia jest możliwe dopiero po wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 kpa). Zupełnie niezrozumiałym jest też wymienienie w podstawie prawnej postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Przesłanka z tego przepisu nigdy nie była przez Stowarzyszenie podnoszona. W zażaleniu z dnia 4 lutego 2013 r. skarżąca organizacja jednoznacznie wskazała na przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skarżący wielokrotnie informował Burmistrza, że działania organizacji nie służą partykularnym interesom samej organizacji, a są podejmowane w interesie społecznym, albowiem w interesie społecznym jest usunięcie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń administracyjnych, rażąco naruszających prawo, których zgodnie z prawem być już nie powinno i niewątpliwie szkodzących wsi R.. Zdaniem skarżącego, odmowa wznowienia postępowania uniemożliwia Jemu zajęcie stanowiska w sprawie, jest działaniem przeciwko wsi R., zdecydowanie naruszającym ogólne zasady kpa, w szczególności zasadę praworządności, prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (k. 5-8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Zdaniem Kolegium, skarżący nadal powołuje jedynie ogólne stwierdzenia dające prawo do wszczynania postępowań nadzwyczajnych w każdej sprawie i sprawowania "kontroli społecznej". Nie jest prawdą, że organy wzbraniają się przed prowadzeniem takich postępowań, ale też nie mogą ich wszczynać w sytuacji braku spełnienia ustawowych przesłanek (. 15-16 akt sądowych). O oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od skarżącego pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wniósł "D." S.A. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego. Uczestnik postępowania podzielił pogląd wypowiedziany w odpowiedzi na skargę z [...] kwietnia 2013 r., że skarżący nie wykazał istnienia interesu społecznego przemawiającego za wznowieniem postępowania. Interes ten powinien być skonkretyzowany, jasno określony, a nie abstrakcyjny i mglisty. Poza tym, w niniejszej sprawie nie została spełniona pierwsza przesłanka o której stanowi art. 31 §1 kpa, dotycząca celów statutowych organizacji. Na podstawie brzmienia regulaminu Stowarzyszenia nie jest możliwe ustalenie przez organ administracji, czy dana sprawa jest w sposób ścisły powiązana z Jego celami statutowymi. Trudno wyjaśnić, co kryje się pod pojęciem "działania na rzecz wsi R.". Prawidłowe sformułowanie celów statutowych organizacji społecznej musi wyznaczać konkretne cele, tj. płaszczyzny życia społecznego, w które organizacja ma się angażować, a nie cele abstrakcyjne, niemożliwe do ustalenia (k. 97-99 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium z [...] marca 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z [...] stycznia 2013 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] czerwca 2007 r. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że skarżący już w podaniu z 3 lutego 2009 r. skierowanym do Wojewody Wielkopolskiego opisał zaistniałe Jego zdaniem "nieprawidłowości przy tworzeniu dokumentacji potrzebnej do wydania pozwolenia na budowę zakładu kosmetyków, artykułów toaletowych oraz środków czyszczących i myjących dla firmy D. S.A. w gminie S. R. ul. O.". Działania skarżącego przyczyniły się w znacznym stopniu do wydania przez Burmistrza, działającego z urzędu dnia [...] kwietnia 2011 r. postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową wraz z obiektami towarzyszącymi: zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją zlokalizowanych na terenie działek nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położonych w miejscowości R. ul. O.. Postanowienie to zostało następnie uchylone mocą decyzji SKO z [...] lipca 2012 r., nr [...]. Postanowieniem z [...] października 2012 r., nr [...], Burmistrz odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2007 r. Ze względu na naruszenie przepisów procesowych, postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nr [...], Kolegium uchyliło powyższe postanowienie Burmistrza. Tymczasem z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z [...] marca 2009 r., nr [...], PINB dla powiatu poznańskiego udzielił uczestnikowi postępowania firmie D. S.A. pozwolenia na użytkowanie budynku produkcyjno-magazynowego o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi, położonego w R. przy ul. O. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę Kolegium prawidłowo ustaliło, że skarżący nie wykazał zasadności podania o wznowienie postępowania w aspekcie interesu społecznego. Stwierdzenie skarżącego zawarte w piśmie z dnia 14 stycznia 2013 r., w którym skarżący wyjaśnił, że interes społeczny "wynika bezpośrednio z jego celów regulaminowych i odpowiada wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym" prawidłowo zostało uznane przez Kolegium za niewystarczające do wznowienia postępowania w zakończonej ponad sześć lat temu sprawie administracyjnej, w której skarżący nie był stroną. Stosownie do art. 31 §1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania albo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Obie przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, aby organ administracji mógł w pozytywny sposób ustosunkować się do inicjatywy procesowej organizacji społecznej. Jak zauważono w orzecznictwie sądowym, nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną (wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11, lex nr 1217445). Niemożliwym pozostaje wskazanie w sposób generalny przesłanek, których wypełnienie każdorazowo przesadzałoby kwestię występowania interesu społecznego do wszczęcia postępowania administracyjnego z inicjatywy organizacji społecznej. Interes ten powinien zostać wykazany przez organizację z uwzględnieniem realiów każdej konkretnej sprawy. Niewątpliwie jednak udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć samym jedynie partykularnym interesom tej organizacji, lecz powinien odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, K.P.A. Komentarz, Warszawa 2011, s. 214). Innymi słowy, pojęcie interesu społecznego we wszczęciu postępowania administracyjnego nie powinno być ograniczane tylko do interesu samej organizacji społecznej, lecz powinno służyć ochronie wartości wspólnych dla większej liczby podmiotów. Wartościami tymi mogą być przykładowo ochrona życia i zdrowia mieszkańców, poprawa warunków bezpieczeństwa na danym terenie. Skarżący w niniejszym postępowaniu nie wskazał na jakiekolwiek wartości, które przemawiałyby za wszczęciem postępowania wznowieniowego zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2007 r., poza przywołaniem swoich celów statutowych. Skarżący nie wyjaśnił przy tym celu do którego miałoby doprowadzić wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Dla rozpoznania niniejszej sprawy nie mogło być również obojętne, że dzięki wydanej decyzji z [...] czerwca 2007 r., a następnie pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie, proces inwestycyjny przeprowadzony przez firmę D. S.A. został w całości zrealizowany. Skarżący formułując wniosek o wszczęcie postępowania nie wyjaśnił, w jaki sposób względy interesu społecznego przemawiałyby za wznowieniem postępowania w niniejszej sprawie, przy jednoczesnym pogorszeniu sytuacji prawnej inwestora. Poza tym, jak zauważył on w piśmie z [...] czerwca 2013 r., stanowiącym odpowiedź na skargę, analiza regulaminu Stowarzyszenia pozwala na angażowanie się jego w praktycznie każde postępowanie administracyjne, niezależnie od przedmiotu sprawy, stosownie do partykularnych potrzeb Stowarzyszenia. Takie działanie z całą pewnością nie może zostać uznane za realizację interesu społecznego. Cel Stowarzyszenia jakim zgodnie z pkt 6 lit. a Jego regulaminu jest działanie na rzecz wsi R., nie może polegać jedynie na dążeniu do wszczęcia zakończonych postępowań administracyjnych, czy też udziału w postępowaniach toczących się. Stowarzyszenie w swojej działalności nie może zastępować organów administracji w weryfikacji przesłanek niezbędnych do podejmowania rozstrzygnięć o określonej treści. Poza tym, w interesie społecznym leży również zapewnienie szybkości działania administracji publicznej oraz stabilności podejmowanych decyzji. Wartościami tymi powinien każdorazowo kierować się organ administracji rozstrzygając o zasadności wszczęcia postępowania z inicjatywy organizacji społecznej. Odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów, w ocenie Sądu nie zasługiwały one na uwzględnienie. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, że podstawą podjętych w niej rozstrzygnięć były zarówno art. 31 §1 kpa, jak i art. 149 §3 kpa. Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania dopuszczalne jest w razie zaistnienia ujemnej przesłanki o charakterze podmiotowym albo przedmiotowym. W orzecznictwie sądowym wskazano, że niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych następuje wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego złożyła jednostka niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego (wyrok NSA z 7 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2185/11, lex nr 1347831). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2007 r. Z uwagi na to, że będąc organizacją społeczną złożył podanie o wznowienie postępowania administracyjnego, organ I instancji obowiązany był jednocześnie rozważyć przesłanki wszczęcia postępowania o których stanowi art. 31 §1 kpa oraz wszczęcia postępowania wznowieniowego. Skarżący nie ma wobec tego racji podnosząc, że organy nie ustaliły jednoznacznie na czym polega Jego inicjatywa procesowa. Skarżący cały czas konsekwentnie podnosił, że domaga się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2007 r., przyznając to również wyraźnie w uzasadnieniu wniesionej do tutejszego Sądu skargi. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, pomimo zapadających w nim rozstrzygnięć odnoszących się do wznowienia postępowania administracyjnego skarżący nie zmodyfikował treści swojego żądania. Natomiast podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące wskazania przez organy błędnej podstawy wznowienia, która miałaby uzasadniać uchylenie powyższej wskazanej decyzji nie miały dla znaczenia dla legalności zaskarżonego postanowienia, ponieważ organy administracji nie wznawiając postępowania, nie uczyniły przedmiotem swojego rozpoznania konkretnych podstaw wznowienia. Ubocznie należy w tym miejscu dodać, że obecnie zasady udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, a tym samym realizacja istniejącego w tym zakresie interesu społecznego, poddane zostały ochronie w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm.), co stanowi dodatkowy argument przemawiający za brakiem interesu społecznego we wznawianiu postępowania zakończonego decyzją z 18 czerwca 2007 r. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2002 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.