I OSK 2105/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marzenna Glabas (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 360/14 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 360/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę J. W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. Ś., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Ś., na podstawie art. 5 ust. 1, 3, 5 i art. 7 ust. 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 966 ze zm. zm., dalej także: "u.d.m"), odmówił G. W. – opiekunowi prawnemu J. W., przyznania dodatku mieszkaniowego na pokrycie wydatków związanych z lokalem mieszkalnym o pow. użytkowej 54,30 m2, położonym w R. Ś. przy ulicy E. [...], z powodu przekroczenia normatywnej powierzchni o więcej niż 30%. Organ I instancji przyjął, że w lokalu nie zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Odwołanie od tej decyzji wniósł G. W., domagając się przyznania dodatku mieszkaniowego. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.d.m. poprzez odmowę przyznania dodatku mieszkaniowego w sytuacji, gdy w mieszkaniu wraz z nim zamieszkuje niepełnosprawna matka, która porusza się na wózku inwalidzkim. Zaznaczył, że matka przebywa w Ośrodku Opieki Długoterminowej [...] – Zakład Pielęgnacyjno – Opiekuńczy w C., nie jest to jednak jej miejsce stałego zamieszkania, jej pobyt tam jest tymczasowy i nie wynika z jej woli, ale ze złego stanu zdrowia. Matka jest zameldowana pod wskazanym adresem w R. Ś. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, akceptując w całości sposób obliczenia powierzchni normatywnej. Organ II instancji przyjął, że J. W. faktycznie w swoim mieszkaniu nie przebywa. Miejscem jej pobytu jest bowiem gmina C. Ocenił, że aktualnie brak jest uzasadnienia dla zwiększenia powierzchni normatywnej, gdyż zaspokaja ona swoje potrzeby w Ośrodku [...]. Wobec powyższego, wydanie decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego uznał za prawnie uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. W. powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo zanegował wyliczenie dochodu rodziny, poprzez włączenie do niego otrzymywanego przez matkę dodatku pielęgnacyjnego w wysokości 203,50 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę, podzielił w całości stanowisko organów orzekających. Wyjaśnił, że składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, wnioskodawca musi łącznie spełniać kryterium metrażowe i dochodowe oraz legitymować się tytułem prawnym do zajmowanego lokalu mieszkalnego (z wyjątkami przewidzianymi w ustawie). Stwierdził, że sytuacja materialna strony nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, która decyduje o wysokości dodatku mieszkaniowego dla jednej osoby, nie może przekraczać 35 m2. Od tego parametru pośrednio zależy także samo uprawnienie do dodatku mieszkaniowego. Natomiast w myśl art. 5 ust. 5 tej ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30%, a więc w przypadku osoby zamieszkującej samodzielnie będzie to maksymalnie 45,50 m2 (35 m2 + 30%). Możliwe jest także uzyskanie dodatku na lokal, którego powierzchnia przekracza "powierzchnię normatywną" o 50%, ale tylko w przypadku, jeżeli udział pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. Sąd I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Wobec tego, warunkiem powstania uprawnienia do dodatku mieszkaniowego jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 u.d.m., a ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw od ustalonych warunków w zakresie przekroczenia normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, powiększonej o wskazany procent. W przypadku przekroczenia wymienionych wielkości dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawie nie jest sporne, że matka strony w czasie orzekania przez organy nie przebywała w lokalu od czerwca 2012 r. W związku z procesem rehabilitacji i rekonwalescencji po przebytej operacji stawu biodrowego od [...] czerwca 2012 r., przebywa w Ośrodku [...] w C. Nie jest przy tym kwestionowane, że miejscem jej stałego pobytu jest miejsce zamieszkania jej syna. Sąd uznał jednak, że fakt nieprzebywania jej w czasie orzekania przez organy w tym miejscu, ma istotne znaczenia dla ustalenia powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, będącej przesłanką determinującą przyznanie dodatku mieszkaniowego. Nie można bowiem dokonywać ustalenia powierzchni bez uwzględnienia ilości osób ją zamieszkujących, a tym samym bez ustalenia faktycznego ich przebywania na tej powierzchni. Reasumując, Sąd I instancji przyjął, że w aktualnym stanie sprawy przy ustalaniu powierzchni normatywnej nie mogła zostać uwzględniona osoba długotrwale nieprzebywająca w mieszkaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł przedstawiciel ustawowy skarżącej, reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, w związku z naruszeniem prawa materialnego, tj.: 1. art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 u.d.m. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że użyte w tych przepisach pojęcie "zamieszkiwania" należy rozumieć odmiennie, aniżeli wynika to z wyraźnego postanowienia art. 27 Kodeksu cywilnego; 2. art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, zamiast art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w sytuacji gdy liczba członków gospodarstwa domowego skarżącej wynosi 2 osoby. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że istotą sporu w sprawie jest wykładnia pojęcia "zamieszkiwanie", użytego w u.d.m. Ustawa ta bowiem nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia, mimo iż kilkakrotnie nim się posługuje. Definicji takiej nie zawiera również powiązana z ustawą o dodatkach mieszkaniowych ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), która w art. 5 określa zakres podmiotowego jej zastosowania, m.in. w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania. Zamieszkanie zaś jest tam rozumiane w oparciu o zasady wynikające z przepisów art. 25 i następne k.c., a mianowicie, zgodnie z art. 25 k.c. miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Dalej autor skargi kasacyjnej argumentował, że stosownie do przepisu art. 5 ust. 1 u.d.m., normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), zwana dalej "normatywną powierzchnią", w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać: 1) 35 m2 - dla 1 osoby, 2) 40 m2 - dla 2 osób [ ... ]. Użyty w tym przepisie termin "gospodarstwa domowego" jest natomiast objaśniony w art. 4 omawianej ustawy. Stanowi on, że "przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby". Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z przepisu tego wynika, że dla określenia gospodarstwa jednoosobowego znaczenie ma zajmowanie lokalu przez osobę ubiegającą się o dodatek. Natomiast dla występowania co najmniej dwuosobowego gospodarstwa domowego kluczowe jest nie pojęcie "zajmowania" lokalu, lecz użyte przez ustawodawcę słowo "zamieszkiwanie". Ocenił, że posłużenie się przez ustawodawcę dwoma różnymi terminami, "zajmowanie" lokalu i jego "zamieszkiwanie", nie było przypadkowe, lecz wynikało ze świadomego zabiegu prawodawcy. Skoro zatem u.d.m. nie zawiera definicji, która wiążąco i jednocześnie odmiennie od definicji zawartej w kodeksie cywilnym tłumaczyłaby pojęcie miejsca zamieszkania, to stosować należy rozumienie tego pojęcia zgodne z art. 25 k.c. i następne, w tym zwłaszcza zgodne z przepisem art. 27 k.c., w myśl którego miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Skarżący kasacyjnie powołał orzeczenia sądów administracyjnych, w których przyjęto, że osoba studiująca poza miejscem stałego zamieszkania albo osadzona w zakładzie karnym, może być zaliczona do osób stale zamieszkujących wspólnie z wnioskodawcą ubiegającym się o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Zarzucił, że Sąd I instancji pominął konstytucyjny nakaz przeciwdziałania bezdomności z art. 75 ustawy zasadniczej i nie wziął pod uwagę art. 69 Konstytucji RP stanowiącego o pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji. Podkreślił, że skarżąca jest zameldowana w R. Ś. Podniósł, że w razie uwzględnienia przez organ administracji przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.d.m. wskutek przyjęcia, że skarżąca tworzy wspólne gospodarstwo domowe z synem, kryterium powierzchniowe określone w ustawie zostałoby spełnione. Zastosowanie miałby wówczas bowiem przepis art. 5 ust. 3 omawianej ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że zwiększenie powierzchni normatywnej może nastąpić w sytuacji przebywania w lokalu osoby, której niepełnosprawność powoduje, że dla prawidłowego funkcjonowania tej osoby i członków jej rodziny konieczne jest zwiększenie powierzchni normatywnej, ze względu na poruszanie się tej osoby na wózku inwalidzkim albo na konieczność zajmowania przez tę osobę odrębnego pokoju. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na pierwszej z wymienionych podstaw. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego przy niewadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Autor skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego dopatruje się w błędnej wykładni art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 u.d.m. oraz w niewłaściwym zastosowaniu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać zatem należy, że w sprawie niekwestionowany był fakt , iż w dacie orzekania przez organy administracji publicznej najemczyni lokalu nie zamieszkiwała w nim nieprzerwanie już od około półtora roku. Okoliczność tę potwierdza załączone do skargi kasacyjnej zaświadczenie, wystawione przez Kierownika Ośrodka Opieki Długoterminowej [...]. Syn i opiekun prawny najemczyni, który mógł zwrócić się w jej imieniu o przyznanie dodatku mieszkaniowego w związku z zajmowaniem tego lokalu, bez wątpienia zamieszkiwał sam w tym lokalu. Przy tym, w skardze do Sądu I instancji akcentował, że pobyt matki w Ośrodku jest konieczny, a ze względu na stan jej zdrowia nie jest wskazana zmiana otoczenia bądź jej transport poza Ośrodek. Tym samym nie powinno budzić wątpliwości, że nieobecność najemczyni w lokalu nie była przejściowa ani tymczasowa, ale miała charakter trwały. W takim stanie rzeczy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie można J. W. uwzględniać przy ustalaniu prawa do wnioskowanego świadczenia, wobec długotrwałego i faktycznego nieprzebywania przez nią w mieszkaniu. Skoro w rzeczywistości w lokalu zamieszkiwał jedynie syn najemczyni, zasadnie wskazano na art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.m., określający dopuszczalną normatywną powierzchnię dla jednej osoby, której przekroczenie uniemożliwia pozytywne załatwienie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie przekonuje o konieczności uwzględnienia przy wyliczeniu powierzchni normatywnej uprawniającej do dodatku mieszkaniowego nieobecnej w tym lokalu matki, której jest opiekunem, w oparciu o normę wynikającą z art. 27 k.c. Przepis ten stanowi, że miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Unormowanie to wprowadza instytucję tzw. pochodnego miejsca zamieszkania. Wynika z niego, że miejscem zamieszkania osób pozostających pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna. Czyli o miejscu zamieszkania pupila w sensie prawnym decyduje miejsce zamieszkania jego opiekuna. Zasada ta ma na celu jedynie ułatwienie obrotu prawnego, a okoliczność ta musi zostać uwzględniona, gdy przepis prawa odwołuje się ogólnie do miejsca zamieszkania danej osoby. Wówczas przyjmować należy wskazaną zasadę. Inaczej jest natomiast, gdy, tak jak w rozpatrywanym przypadku, przepis prawa materialnego uzależnia rozstrzygnięcie o konkretnym prawie od rzeczywistego przebywania pod danym adresem. Na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych znaczenie ma faktyczne miejsce pobytu osób ubiegających się o przyznanie świadczenia. Przekonuje co do tego treść art. 4 u.d.m., ale także art. 7 ust. 3 pkt 2 u.d.m. Zgodnie z art. 4 omawianej ustawy przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Zauważyć należy, że przepis ten w sposób szczególny, na potrzeby tej właśnie ustawy definiuje pojęcie gospodarstwa domowego. Pojęcie to w tym przypadku nie ogranicza się tylko do osób spokrewnionych. W skład gospodarstwa domowego, w rozumieniu u.d.m., może wchodzić każda osoba, która stale zamieszkuje i wspólnie gospodaruje z osobą ubiegającą się o dodatek. Stosownie zaś do art. 7 ust. 3 pkt 2 tej ustawy organ odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że faktyczna liczba osób wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą jest mniejsza, niż wykazana w deklaracji. Z treści tych unormowań wynika, że okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia o prawie do dodatku mieszkaniowego jest faktyczne zamieszkiwanie wnioskodawcy i podanych przez niego osób we wskazanym lokalu i wspólne gospodarowanie w nim przez te osoby. Czyli uwzględniać należy tylko osoby, które rzeczywiście zamieszkują w lokalu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1538/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można tym samym okoliczności zamieszkiwania utożsamiać z zameldowaniem na pobyt stały. Miejsce zameldowania nie zawsze stanowi dowód, że osoba wnioskująca o przyznanie dodatku mieszkaniowego prowadzi gospodarstwo domowe w tym lokalu, wspólnie z osobą w lokalu tym zameldowaną. Sam fakt zameldowania w lokalu nie jest równoznaczny ze stałym zamieszkiwaniem i gospodarowaniem, jest bowiem tylko czynnością rejestracyjną, która może stanowić jeden z elementów oceny stanu faktycznego. Ponieważ przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie precyzują jak rozumieć pojęcie zamieszkiwania czy zajmowania lokalu, oceniając stan faktyczny i prawny w tym zakresie należy mieć na względzie poglądy doktryny i judykatury wypracowane na gruncie prawa cywilnego. Przy interpretacji u.d.m. należy więc uwzględnić treść art. 25 k.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O wypełnieniu jego przesłanek świadczą dwie okoliczności – zewnętrzna, czyli faktyczne przebywanie, oraz wewnętrzna, czyli zamiar stałego pobytu. Ustalenie zamiaru powinno nastąpić w oparciu o kryteria zobiektywizowane, świadczące o woli, ale też możliwości skoncentrowania swoich spraw w danej miejscowości. Stałe zamieszkiwanie generalnie powiązane jest z tzw. centrum życiowym danej osoby, tj. miejscem gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wskazywał, że pojęcie "zamieszkiwanie", użyte w art. 5 ust. 1 i art. 4 u.d.m., należy rozumieć odmiennie, niż wynika to z art. 25 k.c. Zgodnie z intencją tego unormowania zaakcentował natomiast, że aby można było uznać, iż skarżąca zamieszkuje pod wskazanym adresem w R. Ś., musiałaby tam faktycznie przebywać. W sytuacji skarżącej jest to jednak niewskazane, a nawet niemożliwe z uwagi na stan jej zdrowia, na co powoływano się także w skardze. Z całą pewnością zatem, na dzień orzekania przez organy administracji centrum życiowe skarżącej koncentrowało się w Ośrodku [...] w Chorzowie. W rezultacie syn skarżącej, od dnia umieszczenia matki w tym ośrodku, sam dysponuje lokalem o powierzchni użytkowej 54,30 m2, przekraczając znacznie powierzchnię normatywną określoną przez ustawodawcę dla jednej osoby, uzasadniającą pomoc Państwa w utrzymaniu zajmowanego lokalu. Nie zasługiwały także na akceptację zarzuty naruszenia art. 69 i art. 75 Konstytucji RP. Pamiętać należy, że są to normy kierunkowe, których realizacja wymaga konkretyzacji w przepisach ustawy. Omawiana zaś ustawa o dodatkach mieszkaniowych realizuje te dyrektywy, określając przesłanki do uzyskania dodatku mieszkaniowego, które muszą być spełnione kumulatywnie, jak to prawidłowo wyjaśnił Sąd I instancji. W sytuacji niespełnienia chociażby jednej z nich, dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Mając na uwadze powyższe rozważania, ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieuzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.