II OSK 593/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 606/14 w sprawie ze skargi Gminnej Spółki Wodnej w Wieniawie na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę. Wyrokiem z 3 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminnej Spółki Wodnej w Wieniawie (dalej jako "skarżąca") uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 10 kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 6 maja 2013 r. Starosta Przysuski rozpoznał wniosek Dyrektora Centrum Edukacyjno-Wydawniczego w Przysusze (dalej jako "inwestor") w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. W osnowie decyzji organ I instancji udzielił i określił warunki pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do ziemi (rowu melioracyjnego R-C), za pośrednictwem istniejącego wylotu, oczyszczonych ścieków bytowych z oczyszczalni ścieków, eksploatowanej dla potrzeb Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, zlokalizowanego w miejscowości Pogroszyn 49, gmina Wieniawa, na warunkach określonych w operacie wodnoprawnym, dotyczącym wprowadzenia do rowu melioracyjnego R-C ścieków z Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego, zlokalizowanego w miejscowości Pogroszyn 49, gmina Wieniawa, powiat przysuski, województwo mazowieckie. Jako podstawę decyzji organ I instancji wskazał art. 37 pkt 2, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 123 ust. 2, art. 127 ust. 1, 3 i 7, art. 128, art. 131, art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm., dalej jako "Prawo wodne"). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z 10 kwietnia 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie analizy dokumentów otrzymanych od Starosty stwierdził, że odwołanie wniósł podmiot nieposiadający przymiotu strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Krąg stron postępowania prowadzonego z wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego został określony w art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Z powołanego przepisu nie wynika, żeby przymiot strony tego postępowania posiadała skarżąca, nie jest bowiem żadnym z podmiotów określonych tym przepisem. Z przedstawionego operatu wodnoprawnego nie wynika, żeby skarżąca posiadała prawo własności do działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania szczególnego korzystania z wód. Ponadto właściciele rowu melioracyjnego R-C, będący ewentualnie stroną postępowania jako właściciele istniejącego urządzenia wodnego, położonego w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, nie udzielili skarżącej pełnomocnictwa do reprezentowania ich interesów przed organami administracji publicznej w tej sprawie. Również statut ani uchwała nr IV/2007 dotyczące Gminnej Spółki Wodnej w Wieniawie nie upoważniają tej spółki do reprezentowania jej członków w postępowaniach administracyjnych. Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do prawnej możliwości umorzenia postępowania odwoławczego. Wskazał, że z uwagi na przedmiot sprawy przepisem rozstrzygającym kwestię statusu strony jest art. 127 ust. 7 Prawa wodnego. Przepis ten "zawęża" krąg stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił dalej, że sporna oczyszczalnia ścieków sytuowana jest na działce nr 513, do której tytuł prawny posiada inwestor. Jak wynika ze złożonego przy wniosku inicjującym postępowanie administracyjne operatu wodnoprawnego, zasięg oddziaływania rowu melioracyjnego R-C nie wykracza poza koryto tego rowu i do niego ogranicza się. Rów ten znajduje się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, prowadzonej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Inspektorat w Przysusze. Urządzeniem wodnym jest wylot kanału do rowu melioracyjnego, wprowadzającego oczyszczone ścieki do ziemi (wylot betonowy z ubezpieczeniem skarp rowu wokół wylotu). Wyprowadzenie tych ścieków nie będzie miało wpływu na środowisko. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że z decyzji organu I instancji (pkt III.6.) wynika, że inwestor powinien corocznie na własny koszt dokonywać konserwacji rowu melioracyjnego R-C na odcinku o długości 850 m, tj. od wylotu kanału o średnicy 0,20 m do ujścia rowu melioracyjnego do rzeki Wilczanki (zwanej lokalnie Ciekiem od Osieka). O terminie rozpoczęcia i zakończenia prac konserwacyjnych inwestor ma obowiązek powiadomić (pisemnie lub telefonicznie) Rejonowy Związek Spółek Wodnych w Przysusze, działający w imieniu Gminnej Spółki Wodnej w Wieniawie. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że organ odwoławczy w ogóle nie rozważył legitymacji skarżącej, jak również nie uwzględnił art. 77 ust. 1 Prawa wodnego. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że przesłane akta administracyjne nie zawierały dokumentów dotyczących spółki, na które powoływał się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – statutu oraz uchwały nr IV/2007. Z przedstawionego przez pełnomocnika skarżącej Statutu Gminnej Spółki Wodnej w Wieniawie wynika, że terenem działania spółki jest obszar Gminy Wieniawa (§ 1 pkt 3), a celem spółki jest wykonywanie, utrzymywanie oraz eksploatacja urządzeń służących do zapewnienia wody dla ludności, ochrony wód przed zanieczyszczeniem, ochrony przed powodzią, melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych, wykorzystania wody do celów przeciwpowodziowych i utrzymywania wód (§ 3). Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika żeby te okoliczności były przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Ponadto organ odwoławczy, powołując się na okoliczność, że właściciele istniejącego urządzenia wodnego nie udzielili skarżącej pełnomocnictwa do reprezentowania ich interesów w przedmiotowym postępowaniu, jednocześnie nie ustalił, czy są oni członkami spółki wodnej. Z treści § 8 statutu skarżącej wynika, że członkami spółki są osoby wymienione w załączniku do statutu, który nie został dołączony do akt administracyjnych. Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy podejmie stosowną decyzję po dokładnej analizie materiału dowodowego, który powinien zostać uzupełniony przez dołączenie statutu spółki, jego załącznika oraz wskazywanej w zaskarżonym postanowieniu uchwały nr IV/2007. Ponadto organ powinien rozważyć, czy punkt III.6 decyzji organu I instancji ma wpływ na uznanie spółki za stronę przedmiotowego postępowania oraz dokonać analizy podmiotowości skarżącej jako strony, zgodnie z powyższymi zaleceniami Sądu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie (dalej jako "organ"). W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Po pierwsze, naruszenie art. 127 ust. 7 Prawa wodnego przez nakazanie organowi ustalanie interesu prawnego Gminnej Spółki Wodnej w Wieniawie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji gdy powołany przepis nie dopuszcza wyjątków zwiększających krąg podmiotów uznawanych za stronę w tym postępowaniu. Po drugie, art. 77 ust. 1 w związku z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego przez przyjęcie, że przepis art. 77 ust. 1 tej ustawy może stanowić podstawę legitymacji Gminnej Spółki Wodnej w Wieniawie do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") przez wewnętrzną sprzeczność wywodów. W ocenie organu, Sąd I instancji w pierwszej kolejności odniósł się do "zawężenia" kręgu stron postępowania przez art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, a następnie nakazał skarżącemu kasacyjnie poszukiwania legitymacji do działania Gminnej Spółki Wodnej w Wieniawie w innym przepisie tej ustawy lub postanowieniach statutu spółki. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy zaznaczyć, że zasadny jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 77 ust. 1 w związku z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego z powodu przyjęcia błędnej wykładni powyższych przepisów w świetle której Gminna Spółka Wodna w Wieniawie miałaby zostać uznana za stronę w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Wynika to z tego, że przepis art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, który jest lex specjalis wobec art. 28 k.p.a. zawiera zamknięty katalog stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Są nimi bowiem tylko następujące podmioty: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) właściciel powierzchni ziemi, która położona jest w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, co wynika także z ustaleń operatu wodnego, który jest dokumentem urzędowym; 6) uprawniony do korzystania oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Natomiast zgodnie z art. 127 ust. 7a Prawa wodnego jeżeli liczba stron postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przekracza 20, to do stron innych niż wnioskodawca, właściciel wody, właściciel urządzeń wodnych oraz uprawniony do korzystania z wód oraz uprawniony do rybactwa – stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Z kolei przepis art. 77 ust. 1 stanowi tylko, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki. Z ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie, który w tym zakresie nie jest kwestionowany wynika również, że właściciele rowu melioracyjnego R-C, którzy mogą być uznani za stronę przedmiotowego postępowania jako właściciele istniejącego urządzenia wodnego, które jest położone w zasięgu oddziaływania projektowanego korzystania z wód śródlądowych, nie udzielili skarżącej spółce wodnej pełnomocnictwa do ich reprezentowania przed właściwymi organami administracji publicznej w tej sprawie. Natomiast statut jak i przedmiotowa uchwała nr IV/2007 dotycząca Gminnej Spółki Wodnej w Wieniawie nie upoważniają tej spółki do reprezentowania jej członków w postępowaniach administracyjnych. Ponadto wbrew twierdzeniom Sądu I instancji przepis art. 77 ust. 1 Prawa wodnego nie może odmiennie kształtować statusu strony danego postępowania wodnoprawnego jako przepis lex specjalis wobec art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, jeżeli nie jest to żaden z podmiotów wymienionych w powyższym przepisie jako strona takiego postępowania. Wynika to nawet z treści pkt 6 osnowy decyzji organu I instancji biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Należy także zaznaczyć, że statut spółki wodnej, jego załącznik oraz przedmiotowa uchwała nr IV/2007 są to dokumenty publiczne powszechnie dostępne i nie wymagają nawet wystąpienia o ich udostępnienie w trybie informacji publicznej. Ponadto z operatu wodnoprawnego jednoznacznie również wynika, że zasięg oddziaływania przedmiotowego rowu melioracyjnego R-C nie wykracza poza koryto tego rowu lecz tylko do niego ogranicza się. Natomiast rów melioracyjny musi być oczywiście ujęty w ewidencji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, prowadzonej przez Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie Inspektorat w Przysusze. Dlatego też urządzeniem wodnym jest wyłącznie wylot kanału do rowu melioracyjnego, wprowadzającego oczyszczone ścieki do ziemi (czyli wylot betonowy z ubezpieczeniem skarp rowu wokół wylotu). Z kolei postępowanie w przedmiocie doprowadzenia do odpowiedniej konserwacji urządzeń melioracyjnych nie jest oczywiście postępowaniem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to, że nie może kształtować statusu prawnego skarżącej spółki wodnej z naruszeniem przepisu art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, ponieważ przepisu art. 28 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne Sąd I instancji naruszył również przepis art. 141 § 1 p.p.s.a. formułując w uzasadnieniu wyroku błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie jak i nieprawidłowe wskazania dotyczące dalszego postępowania. Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.