IV SA/Wa 2197/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi B. K. i K. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., art 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 47), zwanej dalej "u.p.z.p.", po rozpatrzeniu zażalenia B. K. i K. K. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. (dalej: RDOŚ) z dnia [...] marca 2011 r., którym odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego od 1993 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego pełniącego funkcję przystani wodnej służącej turystyce wodnej na K. wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, przyłączem energetycznym i wodociągowym na działce nr [...], położonej w miejscowości L., gmina K., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nie uzgodnił warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Burmistrz Gminy K. wnioskiem z dnia 17 lutego 2011 r., zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie warunków zabudowy dla legalizacji ww. inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla ww. inwestycji w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu stwierdzając, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z przepisami rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzono, że obszar przedmiotowej inwestycji położony jest w całości w strefie stumetrowej od linii brzegowej jeziora R., w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia na terenie Parku obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. RDOŚ uznał, że odstępstwo od powyższego zakazu dotyczące obiektów służących turystyce wodnej nie obejmuje budynku mieszkalnego. Zdaniem organu I instancji, przedmiotowa inwestycja nie mieści się także w katalogu wyjątków od zakazu określonych w § 3 ust. 2 pkt 1 -3 ww. rozporządzenia. Przepis § 3 ust. 2 pkt 1 dopuszcza uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Dotyczy on zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Regulacja ta nie znajduje zastosowania do przedmiotowego zamierzenia, ponieważ na analizowanym obszarze nie występuje zwarta zabudowa, przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy (już istniejącej), a inwestycja nie będzie stanowiła uzupełnienia w ramach obszaru zwartej zabudowy miejscowości L. Ponadto nie jest możliwe wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na podstawie budynków zlokalizowanych na przylegających działkach. W ocenie organu wyjątki wskazane w § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w ogóle nie dotyczą przedmiotowej inwestycji. Zażaleniem z dnia 16 marca 2011 r. B. i K. K. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, wnosząc o zmianę tego postanowienia i wydanie pozytywnej opinii - uzgodnienia w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że postanowienie RDOŚ jest błędne z następujących powodów: - budynek będący obecnie własnością wnioskodawców istnieje co najmniej od 1993 r, - budynek spełnia funkcję przystani wodnej od co najmniej 1994 r., - przepisy ochrony środowiska, w tym rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] i poprzedzającego je rozporządzenia Wojewody [...] z 1994 r, obowiązujące od 1995 r., wydane zostały po wybudowaniu budynku i pozostałej infrastruktury, - żaden akt normatywny (ustawa, rozporządzenie) przywołany w zaskarżonym postanowieniu nie daje podstaw prawnych do opiniowania zasadności i prawidłowości istnienia obiektów wzniesionych przed ustanowieniem ograniczeń na podstawie tych przepisów. Skarżący zarzucili również, że RDOŚ nie zapewnił im możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Pominął także fakt, że obiekt wobec którego prowadzone jest postępowanie "legalizacyjne" istnieje i jest użytkowany jako obiekt stanicy wodnej od co najmniej 1993 r. i nigdy organy ochrony środowiska nie podnosiły, że narusza przepisy ochrony środowiska i ochrony przyrody, a nawet w opinii wydanej w 2000 r. dla Prokuratury Rejonowej w K. organy te stwierdziły, że obiekt nie znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego. W ocenie skarżących uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera własnych ustaleń i rozważań Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G., lecz powiela wypowiedzi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczące innych stanów faktycznych i prawnych. Skarżący podkreślili, że obiekt wykorzystywany jest jako stanica wodna, która jest wyłączona z zakazów określonych w § 3 rozporządzenia Wojewody [...]. Rozpoznając przedmiotowego odwołanie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podniósł, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Nie może przy tym ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz związany jest stanem prawnym obowiązującym w chwili podejmowania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. W związku z powyższym podniósł, że w dniu 17 czerwca 2011 r. weszła w życie uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.[...]. Nr [...], poz. [...]), uchwalona na podstawie art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z § 6 tej uchwały w zakresie nią uregulowanym traci moc rozporządzenie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że przedmiotowa inwestycja powinna być rozpatrywana także w oparciu o przepisy ww. uchwały. Organ odwoławczy odnosząc się do stwierdzenia skarżących, że "przepisy ochrony środowiska, w tym rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] i poprzedzającego je rozporządzenia Wojewody [...] z 1994 r.f obowiązujące od 1995 r. wydane zostały po wybudowaniu budynku i pozostałej infrastruktury" stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny, że dla oceny legalności postanowienia przez sąd administracyjny miarodajny jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji. Podstawa prawna postanowienia powinna odpowiadać stanowi prawnemu obowiązującemu w dniu jej wydania, a ustalony w toku postępowania administracyjnego stan faktyczny sprawy powinien odpowiadać stanowi rzeczywistemu z daty wydania postanowienia, chyba że przepis szczególny stanowi W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w dniu wydania postanowienia przez RDOŚ, tj. [...] marca 2011 r., obowiązywały przepisy rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (weszły w życie 16 czerwca 2006 r.). Organ I instancji rozstrzygając niniejszą sprawę był zatem zobowiązany zastosować wskazane rozporządzenie. Zaś organ odwoławczy ma obowiązek stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu podjęcia przez niego rozstrzygnięcia w danej sprawie. Organ podniósł, że przedmiotowe postępowanie uzgodnieniowe, prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a., ma na celu ustalenie czy planowana inwestycja jest dopuszczalna ze względu na położenie działki nr [...] w granicach [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe" oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymieniono zakazy, które mogą być wprowadzone na podstawie art. 16 ust. 3 ww. ustawy, w drodze uchwały sejmiku województwa, w celu ochrony parku krajobrazowego. Wskazaną wyżej uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego wprowadzono zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7). Organ odwoławczy podniósł, że z map w skali 1:1000, stanowiących załączniki do projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak również z ortofotomap dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal fwww.geoportal.qov.pQ wynika, że działka nr [...] znajduje się w strefie 100 m od jeziora R. Nie kwestionują tego również skarżący w złożonym zażaleniu. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że istniejąca inwestycja narusza zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W związku z tym dla podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, jak stwierdził organ, niezbędne jest ustalenie czy przedsięwzięcie mieści się w katalogu wyjątków od tego zakazu, obejmującym obiekty służące turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7 ww. uchwały). Przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Wprowadzone odstępstwo od zakazu ma na celu zapewnienie możliwości budowy takich obiektów, które umożliwią realizację aktywności ściśle związanej z wodą (tj. rzekami, jeziorami i innymi zbiornikami wodnymi), np. w postaci żeglarstwa czy kajakarstwa. W ramach odstępstwa od zakazu - w zależności od rodzaju turystyki wodnej - będą realizowane różne obiekty budowlane - od prostych, jak np. pomosty, po przez bardziej złożoną obszarowo i technicznie infrastrukturę (nabrzeża, miejsca cumownicze, zaplecze sanitarne, gastronomiczne, punkt obsługi i naprawy, kapitanat) w przypadku budowy portów związanych z turystką żeglarską czy morską, których zadaniem będzie zapewnienie bezpiecznego wejścia i schronienia (postoju) jachtom np. podczas złych warunków atmosferycznych. Ustawodawca w załączniku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) podzielił obiekty budowlane na 30 kategorii. W kategorii XXI - "obiekty związane z transportem wodnym" wymienia się:, "porty, przystanie, sztuczne wyspy, baseny, doki, falochrony, nabrzeża, mola, pirsy, pomosty, pochylnie", jak również kategorię XIV - "budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego", do której zaliczono "hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne". W kategorii V, w której wyliczone są obiekty sportu i rekreacji, znajdują się obiekty takie jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie. Wyliczone obiekty mają charakter przykładowy, jednak o ich kwalifikacji do danej kategorii decyduje konkretny sposób ich wykorzystania. Funkcja obiektów służących turystyce wodnej wskazuje, że ich celem jest tylko i wyłącznie służenie i zapewnienie w sposób bezpieczny i dogodny korzystania z wód. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 2 a ustawy - Prawo budowlane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest "budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku". Z kolei w § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) wskazano, że przez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć "pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego". Organ zwrócił uwagę na określenie przedmiotowej inwestycji wskazane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, gdzie stwierdzono, że warunki zabudowy ustala się dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego pełniącego funkcję przystani wodnej służącej turystyce wodnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, przyłączem energetycznym i wodociągowym. Następnie wskazał, że zgodnie z internetowym Słownikiem języka polskiego PWN (http://sip.pwn.pl) przystań to mały port dla niewielkich statków, jachtów lub łodzi. W uzasadnieniu wyjaśniono, że istniejący budynek mieszkalny równocześnie pełni funkcję przystani służącej turystyce wodnej, przy czym funkcja usług turystycznych jest tutaj uzupełnieniem istniejącej funkcji mieszkaniowej. Organ stwierdził, mając na uwadze, że zarówno zakaz jak i wyjątki od niego przewidziane trzeba interpretować zawężająco, że spod zakazu wyłączone są jedynie takie przedsięwzięcia, które są ściśle związane z turystyką wodną. Pojęcie "turystyka wodna" obejmuje wyłącznie infrastrukturę ściśle i bezpośrednio służącą umożliwieniu przemieszczania się po wodzie w celach turystycznych. Poza zakresem tego pojęcia pozostaje infrastruktura towarzysząca, związana z wypoczynkiem turystów. Zdaniem organu nie można zatem zaliczyć do obiektów budowlanych służących turystyce wodnej budynku mieszkalnego pełniącego uzupełniająco funkcje turystyczne, gdyż podstawowym przeznaczeniem takiego obiektu jest funkcja mieszkalna, a do pełnienia funkcji mieszkalnej lokalizacja w pasie 100 m od jeziora nie jest niezbędna. Ponadto organ podniósł, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, że świadczą usługi turystyczne w ramach turystyki wodnej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że obiekt jest użytkowany jako obiekt stanicy wodnej od co najmniej 1993 r. Do obiektów służących turystyce wodnej nie można również zaliczyć bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłącza energetycznego i wodociągowego. Ponadto organ poddał analizie, czy w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą wyjątki od przedmiotowego zakazu, o których mowa w §4 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z tym przepisem zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach. Przesłanki w nim wskazane muszą zachodzić kumulatywnie, w związku z czym brak jednej z nich przesądzi o niezastosowaniu tego wyjątku. Po przeanalizowaniu treści Studium stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. ([...]) organ stwierdził, że teren przedmiotowej działki nie został zakwalifikowany, do obszarów zwartej zabudowy wsi L. W rozpatrywanej sprawie nie ma również zastosowania odstępstwo od zakazu dotyczącego istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód (§ 4 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały). Organ stwierdził, że istniejąca zabudowa działki nie stanowi uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w odniesieniu do istniejących siedlisk rolniczych. Zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie dotyczy również istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód (§ 4 ust 1 pkt 3 uchwały). Organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja będąca przedmiotem niniejszej sprawy nie została zrealizowana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były uchwalane dla poszczególnych działek w latach 1999 - 2006, a zatem już po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji, a ponadto nie objęły działki nr [...]. Wynika to również ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., które zawiera zestawienie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tabela nr 1) dla poszczególnych miejscowości (działek) położonych na obszarze gminy K. W związku z powyższym również to odstępstwo, zdaniem organu, nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skarżących, ze RDOŚ nie zapewnił im możliwości wzięcia udziału w postępowaniu. Wskazał, że skarżący otrzymali do wiadomości pismo z dnia 17 lutego 2011 r., w którym Burmistrz Gminy K. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zostali więc poinformowani, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy przechodzi do etapu uzgodnienia z organem ochrony przyrody. Mogli zatem w tym postępowaniu uczestniczyć. Organ odwoławczy podkreślił, że RDOŚ orzekał na podstawie materiału dowodowego przedłożonego przez Burmistrza Gminy K. wraz ze wskazanym wyżej wnioskiem o uzgodnienie. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie przeprowadzał oględzin terenu, o terminie których byłby zobligowany poinformować stronę postępowania. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że organ I instancji nie zauważył, że obiekt wobec którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne istnieje i jest użytkowany jako obiekt stanicy wodnej od co najmniej 1993 r. i nigdy organy ochrony środowiska nie podnosiły, że narusza przepisy ochrony środowiska i ochrony przyrody oraz, że w opinii wydanej w 2000 r. organy ochrony środowiska stwierdziły, iż obiekt nie znajduje się na terenie [...] Parku Krajobrazowego, organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestorzy złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dopiero w 2010 r. Organ ten analizował zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami ochrony przyrody obowiązującymi w chwili wydania rozstrzygnięcia. W związku z tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. prawidłowo zastosował przepisy obowiązujące na dzień 7 marca 2011 r., tj. rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia 1[...] maja 2006 r., z których wynika, że działka nr [...] znajduje się w obszarze [...] Parku Krajobrazowego. Za nieuzasadniony uznano również zarzut skarżących, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera własnych ustaleń i rozważań RDOŚ, lecz powiela wypowiedzi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczące innych stanów faktycznych i prawnych. Organ podniósł, że odniesienie się w uzasadnieniu do utrwalonej wykładni pojęcia obiektu służącego turystyce wodnej nie narusza art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a., zgodnie z którymi uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Podsumowując, organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jednak uchylił orzeczenie RDOŚ z uwagi na wejście w trakcie postępowania oddawczego uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego i wydał orzeczenie uwzględniającego ww. akt prawny. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. K. i K. K. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: - błąd w ustaleniach faktycznych, - naruszenie przepisów postępowania bez zapoznania się ze stanem faktycznym, tj. przepisów art. 7, art. 8. art. 9 i art. 10 K.p.a. oraz art. 75 i 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody P. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż uszło uwadze organów, że budynek stanicy wodnej powstał przed utworzeniem [...] Parku Krajobrazowego i że działka, na której istnieje ten budynek została wydzielona z istniejącego siedliska rolniczego. Zarzucono także, że organy obu instancji nie umożliwiły skarżącym wypowiedzenia się w sprawie zebranego przez nie materiału i oparły swoje rozstrzygnięcia wyłącznie na materiałach przedłożonych przez Burmistrza K., który w dokumentach przesłanych do uzgodnienia nie zamieścił informacji, że budynek istniejący od 1993 r. położony jest przy ul. [...]. zgodnie z decyzją Gminy K. Skarżący zarzucili organom, że swoje ustalenia oparły wyłącznie na dokumentacji papierowej, nie zapoznając się z miejscem, w którym przed 1993 r. wzniesiono budynek. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieuwzględnienia faktu, że budynek powstał przed utworzeniem [...] Parku Krajobrazowego, organ podniósł, że organy ochrony przyrody mają obowiązek ocenić inwestycję pod kątem obowiązujących zakazów. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do zalegalizowania każdego przypadku samowoli budowlanej tylko z tego powodu, że budynek wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę powstał przed wprowadzeniem zakazu. Za nieuzasadniony uznał również organ zarzut dokonania błędnych ustaleń faktycznych. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy pozwalają na stwierdzenie, że działka nr [...], na której zlokalizowany jest budynek, znajduje się w strefie 100 m od jeziora R. Ustalenia te nie były przez skarżących kwestionowane na żadnym etapie postępowania. Stronom umożliwiono udział w postępowaniu zgodnie z art. 10 K.p.a., informując ich o kolejnych etapach postępowania. Skarżący nie zgłosili jednak żadnych wniosków dowodowych. Organ stwierdził, że ustalenia dokonane na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie budziły żadnych wątpliwości, stąd też nie było potrzeby przeprowadzenia innych dowodów, np. oględzin terenu. Skarżący także nie zgłosili wniosku w tym przedmiocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. W rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 60 ust. 1 w związku art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska został przekazany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego od 1993 r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego pełniącego funkcję przystani wodnej służącej turystyce wodnej na K. wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, przyłączem energetycznym i wodociągowym na działce nr [...], położonej w miejscowości L., gmina K. Odnosząc się do zarzutu skarżących, że budynek, który jest przedmiotem uzgodnienia powstał przed utworzeniem [...] Parku Krajobrazowego Sąd stoi na stanowisku, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo zastosowały przepisy z chwili orzekania, a nie z momentu, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej. W tej sprawie wypowiedział, się także Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 20 grudnia 2007 r. (P 37/06, OTKA nr 11 z 2000 r., poz. 160) stwierdził, że w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy. W ocenie Sądu nie dochodzi w tym przypadku do naruszenia zasady lex retro non agit. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością prawa zaś mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (tak uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA nr 3 z 2006 r, poz. 71). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów, (tak wyrok TK z 18 października 2006 r. P 27/05, OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Istnienie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przez co jego budowa nie została poddana kontroli właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zarówno pod względem warunków technicznych, jak i zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, jest właśnie takim "zdarzeniem otwartym", "zdarzeniem ciągłym", które może być uregulowane przez przepisy, które nie obowiązywały w chwili jego powstania, lecz weszły w życie w czasie, gdy zdarzenie to jeszcze trwało. W rozpatrywanej sprawie zatem należy uznać, że prawidłowo organ pierwszej instancji orzekł na podstawie m. in. przepisów obowiązującego w dacie wydania postanowienia z dnia [...] marca 2011 r.. tj. rozporządzenia Wojewody Pomorskiego nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), natomiast organ odwoławczy również prawidłowo uwzględnił wejście w życie w dniu 17 czerwca 2011 r. uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj.[...]. Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 kpa. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji, (por. wyrok z dnia 22 marca 1996 r., sygn. S.A./Wr 1996/95 - ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA z dnia 24.11.1992 r., sygn. II SA 49/92). Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w czasie, gdy obowiązują już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy jest decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zastosować obowiązujące w dacie orzekania przez niego przepisy prawa. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie zarzuty skarżących, że budynek został wniesiony przed powstaniem strefy chronionego krajobrazu w [...] Parku Krajobrazowym w obrębie istniejącego siedliska rolniczego i do tego stanu faktycznego powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie budowy, nie mogą zostać uznane za skuteczne. Nieuzasadniony jest na gruncie tej sprawy zarzut skarżących, że zakazy zabudowy w strefie 100m od linii brzegowej jezior dotyczą nowych budynków - a nie już wybudowanych. Jak już wyżej wskazano, wybudowanie budynku bez wymaganego zezwolenia jest "zdarzeniem ciągłym" nie zakończonym i dlatego zasadnie organy obu instancji zastosowały do niego przepisy dotyczące budowy nowych obiektów budowlanych, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] i § 3 pkt 7 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...]. Reasumując, w ocenie Sądu, trafnie organy przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu dla inwestycji polegającej na legalizacji spornego budynku, stosuje się przepisy obowiązujące w dniu orzekania w tym przedmiocie. Wobec powyższego należy ocenić, czy prawidłowo odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji, powołując się na zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora. Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia organów w tej sprawie, że działka nr [...], na której terenie znajduje się przedmiotowy budynek, znajduje się w strefie 100 m od jeziora R. Organ ustalił to na podstawie map w skali 1:1000, stanowiących załączniki do projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak również ortofotomap dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.qeoportal.qov.pl). Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego jak również sądowego tego ustalenia nie kwestionowali. Wobec powyższego organ zobowiązany był wziąć pod uwagę wynikający z powołanych wyżej przepisów (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] i § 3 pkt 7 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa[...]) zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora jak również wynikające z tych przepisów wyjątki od omawianego zakazu. Zgodnie z § 3 pkt 7 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] omawiany zakaz nie ma zastosowania do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Skarżący we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 19 listopada 2010 r. jako przedmiot inwestycji wskazali "legalizację budynku mieszkalnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, przyłączem energetycznym i wodnym pełniącym funkcję przystani wodnej służącej turystyce wodnej na K.". Organ po przeanalizowaniu wyrażenia "turystyka wodna", "przystań" oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) w zakresie kategorii obiektów budowlanych, doszedł do prawidłowego wniosku, że do obiektów budowlanych służących turystyce wodnej nie można zaliczyć budynku mieszkalnego pełniącego funkcje turystyczne, gdyż podstawowym przeznaczeniem takiego obiektu jest funkcja mieszkalna. Do obiektów służących turystyce wodnej nie można również zaliczyć bezodpływowego zbiornika na ścieki, przyłącza energetycznego i wodociągowego. Słusznie również zwrócono uwagę, że skarżący w żaden sposób nie wykazali, że świadczą usługi turystyczne. Kolejne wyjątki od zakazu, o którym mowa w § 3 pkt. 7 omawianej uchwały zostały zawarte w § 4 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem przedmiotowy zakaz nie dotyczy: 1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach; 2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód; 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. Ponadto w ust. 2 omawianego przepisu wskazano, że ww. odstępstwa od zakazów mają zastosowanie w przypadku gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów. W ocenie Sądu organ doszedł do prawidłowego wniosku - po analizie zapisów Studium stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. a także stwierdzeniu, że inwestycja nie była zrealizowana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - że ww. wyjątki od zakazów nie mają w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Nie budzi zastrzeżeń Sądu argumentacja organów w tym zakresie, również skarżący nie kwestionowali tych ustaleń. Niezasadne są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący podnieśli, że organ oparł się jedynie na dokumentach przekazanych mu przez Burmistrza Gminy K., ponadto skarżący nie mieli możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy wskazać, że postępowanie uzgodnieniowe polega właśnie na tym, ze organ dokonujący uzgodnienia ocenia przedstawione mu przez organ mający wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy (w tym przypadku Burmistrza Gminy K.) do zaopiniowania dokumenty. Nie przeprowadza samodzielnie nowych dowodów. W ocenie Sądu zebrane przez organy ochrony środowiska w postępowaniu uzgodnieniowym dokumenty były wystarczające do rozpatrzenia sprawy, Sąd nie dopatrzył się więc uchybienia przepisów art. 75 i art. 77 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy skarżący zostali poinformowani pismem z dnia 17 lutego 2011 r. o przekazaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia przez RDOŚ. Doręczono im postanowienie organu pierwszej instancji, z prawidłowym pouczeniem o przysługującym im zażaleniu, z którego to środka zaskarżenia skorzystali. Pismem RDOŚ z dnia 6 kwietnia zostali poinformowani o przekazaniu ich zażalenia do organu odwoławczego. Powyższe wskazuje, że strona miała możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, zatem nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu, że organy nie zapoznały się z miejscem posadowienia budynku, należy wskazać, że strona nie kwestionowała ustaleń organu w tym zakresie, dlatego organ miał prawo uznać okoliczności sprawy za udowodnione, tym bardziej, że opierał się na dokumentach dostarczonych przez Burmistrza Miasta K. dołączonych do wniosku skarżących, a więc od nich w większości pochodzących. W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że przedstawione dokumenty są kompletne i wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu, wyjaśniając szczegółowo swoje stanowisko. Powyższe wskazuje, że postępowanie było prowadzone prawidłowo, organy nie naruszyły jego zasad wyrażonych w art. 7, art. 8. art. 9 K.p.a. Podsumowując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji są zgodne z prawem, dlatego też na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 217), skargę należało oddalić.