II OSK 295/16

Dnia 10 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1089/14 w sprawie ze skargi R. G. na postanowienie Wojewody K. z dnia 24 lipca 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 3 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Bd 1089/14 oddalił skargę R. G. (dalej skarżący) na postanowienie Wojewody K. z 24 lipca 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 12 czerwca 2014 r. nr ... Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. Sp. z o.o., z siedzibą we W. pozwolenia na budowę Osiedla Mieszkaniowego, w którego skład wchodzi 15 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zlokalizowanego przy ul. S. ... w T., na terenie działek nr ... i ... - obr. ... Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący, zarzucając w szczególności, że organ wydając powyższą decyzję nie wziął w ogóle pod uwagę stanu faktycznego sąsiedniego dla zamierzonej inwestycji osiedla w miejscu jego północnej granicy z planowanym osiedlem przy ul. S. .... Postanowieniem z 24 lipca 2014 r., Wojewoda K. na podstawie art.134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej: Kpa) stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. decyzji Prezydenta Miasta T. W ocenie Wojewody stroną postępowania administracyjnego zakończonego w/w decyzją była Wspólnota Mieszkaniowa ul. S. ... reprezentowana poprzez wieloosobowy zarząd. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U z 2000 r., Nr 80, poz. 903 t.j.; dalej uwl) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Kolejny ust. 2 stanowi, iż gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. Zdaniem Wojewody w rozpatrywanej sprawie skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta T. z 12 czerwca 2014 r., wobec czego nie może składać odwołania od w/w decyzji, ponieważ fakt bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej osiedla wielorodzinnego przy ul. S. 11 w T. nie przesądza o przymiocie strony. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wnosząc o jego uchylenie, zarzucił obrazę art. 28 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej Pb) oraz art. 28 Kpa, który stanowi lex generali dla poprzedniego przepisu prawa w zakresie wskazania, kto jest stroną postępowania o wydaniu pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę oddalił jako bezzasadną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji wskazał, że o tym według jakich reguł należy ustalać krąg stron postępowania, stanowi art. 28 ust. 2 Pb. Przepis ten ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do regulacji wynikającej z ogólnych zasad postępowania, tj. z art. 28 Kpa. W myśl art. 28 ust. 2 Pb, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W przedmiotowej sprawie skarżący podnosił, że powinien być traktowany jako strona postępowania, ponieważ jak podaje w swojej skardze jego "interes prawny jest zagrożony w zapisach projektu budowlanego osiedla wielorodzinnego, jakie ma być budowane przez inwestora (...)". W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż skarżący jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, ul. S. ... w T., a co za tym idzie przysługuje mu tytuł odrębnej własności lokali i udział w częściach wspólnych budynku. Sąd I instancji stwierdził, że interes prawny właściciela lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie może być rozważany w oderwaniu od przepisów ustawy o własności lokali. Na sytuację prawną właściciela lokalu wpływa przede wszystkim przynależność właściciela lokalu do wspólnoty mieszkaniowej, którą tworzy ogół właścicieli lokali wchodzących w skład nieruchomości (art. 6 uwl). Wspólnota jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień współwłaścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Z przepisów ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, kierowanie i reprezentowanie należy do wspólnoty mieszkaniowej, reprezentowanej przez zarząd. Czynności prawne, czynności faktyczne oraz załatwianie spraw przed urzędami i sądami, odnoszące się do nieruchomości wspólnej, należą zatem do kompetencji wspólnoty mieszkaniowej, która reprezentuje interesy właścicieli lokali. Uregulowanie zawarte w art. 22 ust. 1 uwl oznacza, że to zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, a w każdym razie uregulowanie to nie wyklucza działania członków wspólnot na zewnątrz w obronie własnych praw. Podkreślić jednak należy, że jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny własny interes prawy, to istnieje podstawa aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie w której może wystąpić także wspólnota. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że skarżący nie ma interesu prawnego odrębnego od wspólnoty, której jest członkiem, koniecznego dla przyznania mu przymiotu strony. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez a) błędną wykładnię art. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Pb, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania; b) błędną wykładnię art. 6, art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 2 i 1 uwl, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ww. decyzji Prezydenta Miasta T., interes prawny posiada wspólnota mieszkaniowa; 2) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1136; dalej Ppsa) poprzez błędne ustalenie, że nie zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji Wojewody K. z uwagi na naruszenie przez niego art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie interesu prawnego wnoszącego odwołanie, a co za tym idzie dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Kluczowy problem w przedmiotowej sprawie, który stanowi istotę pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej, to kwestia czy w świetle art. 28 ust. 2 Pb skarżącemu jako właścicielowi lokalu przysługuje indywidualny interes prawny do zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do tego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do braku interesu prawnego skarżącego do wniesienia odwołania od ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 6 uwl - ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota z kolei jest podmiotem, którego uprawnienia wprost wpływają na zakres uprawnień właścicieli lokali tworzących tę wspólnotę. Stosownie zaś do treści art. 21 ust. 1 uwl, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie, bowiem należy to do kompetencji zarządu. W stosunkach zewnętrznych odnoszących się do części wspólnych, wspólnotę reprezentuje jej zarząd (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06; z 21 października 2015 r., sygn. II OSK 3064/14). Natomiast członek wspólnoty mieszkaniowej, jeżeli wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota. Dla wykazania takiego interesu prawnego konieczne jest wykazanie przez właściciela lokalu, że doszło do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość lokalową poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak prawidłowo stwierdził to Sąd I instancji wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące budowy drogi przez inwestora bez jakiegokolwiek pasa zieleni, osłabienie wentylacji grawitacyjnej czy lokalizacja śmietnika i stacji transformatorowej żaden sposób nie mogą kreować interesu prawnego po stronie skarżącego w sprawie o pozwolenie na budowę sąsiedniej nieruchomości. Tym samy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia aart. 28 ust. 2 i art. 3 ust. 20 Pb oraz art. 6, art. 21 ust. 1 oraz 22 ust. 1 i 2 uwl są całkowicie bezzasadne. Wobec braku interesu prawnego skarżącego, organ odwoławczy nie miał jakichkolwiek podstaw do prowadzenia merytorycznego postępowania, dlatego też całkowicie bezzasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i art. 7, art. 77 § 1 jak i 107 § 3 Kpa, skoro przedmiotem zaskarżenia było postanowienie wydane na podstawie art. 134 Kpa. Na marginesie należy zauważyć, że w sytuacji wniesienia odwołania przez osobę, która nie posiada interesu prawnego, organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Niemniej jednak w okolicznościach niniejszej sprawy to formalne uchybienie i wydanie postanowienia na podstawie art. 134 Kpa nie miało jakiegokolwiek wpływu na samą merytoryczną prawidłowość rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. Zgodnie z art. 254 § 1 Ppsa do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.