I SA/Wa 1384/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i X w K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i X w K. kwoty po 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. nr [...]stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Państwa – na cele X w K. – nieruchomości położonej w K. [...] , objętej lwh. [...] o pow. [...] m2, pgr. [...]. kat. [...] o pow. [...]m2, pgr. 1. kat. [...] o pow. [...]m2, stanowiącej własność M.B. (l.p. 7 orzeczenia). Z uzasadnienia decyzji nadzorczej wynika, że kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] maraca1953 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego wystąpiła I. E. – spadkobierczyni po M. B. Organ nadzoru stwierdził, że mimo iż archiwalne akta dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, zakończonego kontrolowanym orzeczeniem, są niekompletne to zachowana dokumentacja pozwala organowi na ocenę tego postępowania. Organ nadzoru ustalił, że przedmiotowego wywłaszczenia dokonano na podstawie wniosku X w K., zgłoszonego [...] listopada 1950 r., jako wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego w rozumieniu dekretu z 26 kwietnia 1949 r. W dniu [...] grudnia 1952 r. zostało wydane zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego, na mocy, którego pozwolono X w K., jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na nabycie pod rozbudowę X nieruchomości w nim określonych, w tym nieruchomości objętej kwestionowaną treścią orzeczenia, oraz na ich niezwłoczne objęcie zgodnie z art. 6 dekretu. Równocześnie zezwolono na dokonanie zbiorowego wezwania wszystkich właścicieli zgodnie z § 4 ust. 5 zarządzenia Przewodniczącego PKPG z [...] listopada 1949 r. i z roku 1950. Wezwanie zbiorowe z 8 listopada 1950 r. skierowane do właścicieli hipotecznych o dobrowolne oddanie nieruchomości zostało ogłoszone na tablicy urzędowych ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K., oraz Urzędu [...] w dniu [...] listopada 1950 r. zaś zdjęte z tablicy [...] listopada 1950 r. Na podstawie art. 18 dekretu organ wywłaszczeniowy był zobowiązany zawiadomić właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zdaniem organu nadzoru obowiązkiem organu wywłaszczeniowego było ustalenie właścicieli nieruchomości podlegających wywłaszczeniu oraz zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania administracyjnego i doręczenie im decyzji wywłaszczeniowej. W przedmiotowej sprawie organ wywłaszczeniowy nie ustalił prawidłowo właściciela wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji nie ustalił przedmiotu wywłaszczenia, którym było prawo własności przysługujące określonym podmiotom. Wynika, bowiem, że orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] marca 1953 r. zostało skierowane do m.in. M. B., która zmarła [...] grudnia 1943 r. Uznanie jej, więc przez organ za właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz uczynienie stroną postępowania wywłaszczeniowego stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednocześnie organ stwierdził, że nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju zostały wniesione przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz X w K. Skarb Państwa zarzucił naruszenie przepisów postępowania a to art. 77 § 1 w związku z art. 7 kpa poprzez niewyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś poprzez niepodjęcie wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – a to wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych mogących wynikać z istnienia odszkodowania tytułem wywłaszczonej nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. X zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a") w zw. z art. 18 ust. 1, 18 ust. 5 zd. 2, 18 ust. 4 pkt 3, 26 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabyciu i przekazaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) ("Dekret") poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu miało miejsce rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości wobec osoby zmarłej, pomimo, że postanowienia Dekretu dopuszczały prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wobec osoby faktycznie niebędącej właścicielem wywłaszczanej nieruchomości, 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1953 r. Nr [...], w sytuacji, gdy wedle stanowiska Ministra Infrastruktury sformułowanego w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji – orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. zostało skierowane w istocie do osoby niebędącej stroną w sprawie, co zważywszy na okoliczność upływu 10-letniego okresu, o którym mowa w treści przepisu 156 § 2 k.p.a. winno brakiem stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia, 3. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 8, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez: - nieodniesienie się do argumentacji prawnej X, zawartej we wniosku o rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2008 r., - niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, na które X zwróciła uwagę w tym wniosku, - sporządzenie uzasadnienia w sposób nieodpowiadający wymogom, wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.; Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o ich uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi zostały uwzględnione gdyż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Organ nadzoru stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1953 r. w części pkt I poz. 7 uznając, że zostało ono skierowane do osoby nieżyjącej w chwili jego wydania. Zdaniem organu wskazanie M.B. jako wywłaszczonego właściciela nieruchomości opisanej w tym punkcie orzeczenia, a co za tym idzie uczynienie jej stroną postępowania powoduje, że stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nadzorczej należy przede wszystkim wyjaśnić jaki charakter ma objęte tą decyzją orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] marca 1953 r. Ogólnie rozróżnia się decyzje o charakterze rzeczowym, o charakterze osobowym i osobowo-rzeczowym. Akty o charakterze rzeczowym nie dotyczą indywidualnych podmiotów mają bowiem na celu jedynie uregulowanie statusu prawnego określonej rzeczy. Są zatem skierowane do rzeczy w oderwaniu od aspektu osobowego. Taki charakter decyzji sprawia, że zasadnicze znaczenie dla jej prawidłowości ma ocena rozstrzygnięcia odnoszonego do nieruchomości a nie osoby jej właściciela (vide: wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1545/11). Z przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na podstawie których zostało wydane orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] marca 1953 r. wynika, że orzeczenie to ma charakter rzeczowy. Wprost na to wskazuje art. 21 ust. 2 dekretu, który stanowił, że orzeczenie powinno w szczególności zawierać: 1. ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 2. wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, 3. jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy – uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia; Przepis ten określając niezbędne elementy orzeczenia wywłaszczeniowego wskazuje by orzeczenie określało przedmiot wywłaszczenia i podmiot na rzecz, którego wywłaszczenie nastąpiło. Tak więc orzeczenie to odnosiło się do nieruchomości a nie osoby jej właściciela bowiem dekret nie nakładał obowiązku wskazania w orzeczeniu właściciela nieruchomości. Taką też konstrukcję przedstawia przedmiotowe orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] marca 1953 r., w którym stwierdza się, że organ orzeka wywłaszczenie na rzecz Państwa – na cele X w K. nieruchomości położonych w K. [...] oraz [...] – między ulicami szczegółowo wskazanymi w orzeczeniu, a w szczególności z nieruchomości podanych za [...] pozycjami. Za pozycję nr [...] wpisana została nieruchomość określona jako stanowiąca własność M. B. Podanie w orzeczeniu przy poz. nr [...] M. B., jako właścicielki stanowiło element opisu wywłaszczonej nieruchomości według zapisu w księdze hipotecznej a nie wiązało się ze skierowaniem tego orzeczenia do M. B., gdyż orzeczenie to, jako posiadające charakter rzeczowy, odnosiło się do nieruchomości a nie osoby jej właściciela. Taka cecha aktów administracyjnych sprawia, że są one w związku z tym nazywane w nauce prawa "aktami prawnymi bez adresata" (vide: cytowany wyrok NSA). Skoro orzeczenie z [...] marca 1953 r. nie było skierowane do M. B., która bezspornie w dacie wydania orzeczenie już nie żyła, to z tego powodu orzeczenie nie zawiera wady nieważności określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co stwierdził organ nadzoru, skutkującej stwierdzeniem jego nieważności. Orzeczenie to nie było także doręczone, tak jak i zawiadomienia o czynnościach podejmowanych w toku postępowania wywłaszczeniowego oraz wezwania, M. B. Wszelkie zawiadomienia jak i samo orzeczenie były podane do wiadomości właścicielom w drodze obwieszczeń publicznych, co przewidywały przepisy dekretu w sytuacji, gdy wywłaszczenie obejmowało większą liczbę nieruchomości. Fakt dokonywania takich obwieszczeń potwierdzają dokumenty archiwalne. Błędnie więc organ nadzoru uznał, że organ wywłaszczeniowy uczynił nieżyjącą M. B. stroną postępowania wywłaszczeniowego. Z uwagi na to, że organ nadzoru wadliwie przyjął, iż fakt zgonu M. B. na kilka lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczenia kończącego to postępowanie zapadłe w sprawie decyzje nadzorcze naruszają art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a zaskarżona decyzja dodatkowo narusza art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Uzasadnia to uchylenie obu decyzji nadzorczych. Z tego względu szczegółowe odnoszenie się do zarzutów skarg jest zbędne, gdyż pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru oceni czy kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] marca 1953 r. dotknięte jest inną wadą nieważności, których katalog zawiera art. 156 § 1 kpa. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.