II OSK 1957/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 896/14 w sprawie ze skargi E.D. i A.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 896/14 po rozpoznaniu skargi E.D. i A.D. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...], stwierdził nieważność decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w części w jakiej udziela pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., po rozpatrzeniu odwołań A.D. i [...] sp. z o.o., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia, na wniosek J.S., nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Odwołanie od tej decyzji nie zostało złożone. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Wojewoda Dolnośląski stwierdził, na wniosek A. D., nieważność ww. decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...], obręb [...] oraz umorzył postępowanie w pozostałej części. Następnie organ stwierdził, że w analizowanym przypadku zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami, z których pierwsza (decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...]), jako niezaskarżona w terminie przez żadną ze stron postępowania stała się ostateczna. Organ podkreślił, że krąg stron biorących udział w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] jest taki sam, decyzje dotyczą tego samego przedmiotu (decyzja Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]) i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Organ stwierdził, że ostateczne zakończenie przedmiotowego postępowania nieważnościowego decyzją merytoryczną, tj. decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...], jest obiektywną przesłanką bezwzględnie uniemożliwiającą prowadzenie kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie. Organy administracji publicznej w żadnym wypadku - także w razie ujawnienia się nowych okoliczności - nie są uprawnione do ponownego rozpatrywania spraw załatwionych już ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Naruszenie tej reguły pociąga za sobą sankcję nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na wydanie decyzji, która uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź w razie uchylenia decyzji pozwala na umorzenie postępowania pierwszej instancji. W każdym jednak przypadku organ orzeka na skutek odwołania strony, w wyniku którego następuje weryfikacja decyzji nieostatecznej w toku dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. W tym przypadku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną odwołaniami A.D. oraz [...] Sp. z o. o. decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Decyzję o umorzeniu postępowania pierwszoinstancyjnego organ mógł wydać tylko w przypadku, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że przyczyną bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji jest rozstrzygnięcie sprawy inną decyzją ostateczną. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeśli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy do jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym nie stwierdza się bowiem nieważności decyzji nawet wówczas, gdy istnieje przyczyna, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie nie została jednak spełniona przesłanka, na którą powołuje się organ odwoławczy, bowiem w dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie istniała inna decyzja ostateczna, która rozstrzygałaby sprawę merytorycznie. Decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmawiająca na wniosek J.S. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w dniu wydania decyzji pierwszej instancji, tj. decyzji nr [...] Wojewody Dolnośląskiego nie była ostateczna. W ocenie Sądu, w tym stanie rzeczy nie było bezprzedmiotowości postępowania organu pierwszej instancji na dzień orzekania przez ten organ. Sąd stwierdził zatem, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania przez Sąd, że nie zaistniały podstawy do uchylenia przez GINB decyzji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. i umorzenia postępowania I instancji w sytuacji, gdy GINB nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia albowiem (i) GINB w toku postępowania odwoławczego obowiązany jest ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, w tym zobowiązany jest do uwzględnienia zmian okoliczności faktycznych, (ii) w dacie jego orzekania w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja nr [...] z dnia [...] października 2013 r., która była ostateczna oraz (iii) decyzja ta rozstrzygała merytorycznie kwestię stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku niezgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa, w szczególności poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżących w skardze jak również argumentów powołanych przez inwestora w odpowiedzi na skargę, przy wyjaśnianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co czyni kontrolę instancyjną wyroku niemożliwą do przeprowadzenia; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż zachodziły podstawy do jej oddalenia, gdyż A.D. nie miał legitymacji do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, co prowadzi do tego, iż GINB słusznie uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] października 2013 r. i umorzył postępowanie I instancji jako bezprzedmiotowe, a zatem Sąd nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem decyzja ta mimo ewentualnego błędnego uzasadnienia i tak odpowiada prawu. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 k.p.a. poprzez błędne uznanie i przyjęcie, że nie było podstaw do uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w części dotyczącej pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem [...], zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb [...] oraz umarzającej postępowanie w pozostałej części, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonowała inna decyzja Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], co skutkowało uwzględnieniem skargi w sytuacji, gdy skarga winna być oddalona. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W powołanym przepisie wśród niezbędnych składników uzasadnienia wyroku wymienia się m.in. przedstawienie stanu sprawy. Przyjęcie określonej podstawy faktycznej jest warunkiem sine qua non kontroli legalności decyzji administracyjnej. W przeciwnym razie w procesie subsumcji zabrakłoby podstawowego elementu dającego się porównać ze wzorcem ustawowym. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zatem przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2123/04, uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nieprawidłowo zidentyfikował stan faktyczny niniejszej sprawy, co doprowadziło do wadliwego jej rozstrzygnięcia. Należy zauważyć, że wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] złożyli A.D. (data wpływu do organu: 25 lutego 2013 r.) i J.S. (data wpływu do organu: 17 kwietnia 2013 r.). Wyżej wymienione wnioski o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej zostały złożone w jednej sprawie administracyjnej, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny. Natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny (art. 28 k.p.a.). Złożenie przez A.D. i J.S. wniosków o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji administracyjnej spowodowało, że mamy do czynienia z wielością podmiotów w jednej sprawie administracyjnej. Wielość stron w jednej sprawie oznacza, że w jednym postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, której rozstrzygnięcie wpłynie na sytuację więcej niż jednego podmiotu. Należy zaznaczyć, że postępowanie prowadzone w jednej sprawie administracyjnej kończy się zawsze wydaniem jednej decyzji. Rozpoznanie jednej sprawy administracyjnej w kilku odrębnych postępowaniach albo potraktowanie jej jako spraw odrębnych z uwagi na wielość stron i zakończenie jej odrębnymi decyzjami jest rażącym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i powrotu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jednym postępowaniu przez organ I instancji (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 354-356). W niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski rozpatrzył wnioski o stwierdzenie nieważności wydając dwie decyzje w sprawie. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na wniosek J.S., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r., a decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na wniosek A.D., stwierdził nieważność decyzji Starosty Zgorzeleckiego z dnia [...] stycznia 2011 r. w części w jakiej udziela pozwolenia na budowę siłowni wiatrowej oznaczonej symbolem [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obręb [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W świetle przeprowadzonych wyżej rozważań, rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej dwiema decyzjami uzasadniało stwierdzenie nieważności obu decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii tożsamości sprawy administracyjnej i zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oznacza, że przyjęcie przez ten Sąd określonego stanu faktycznego nastąpiło z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadny jest również podniesiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem przedstawione przez Sąd I instancji rozważania dotyczące naruszenia przez organ ww. przepisów k.p.a. są oderwane od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. podlegała uchyleniu. Organ w zaskarżonej decyzji zwrócił uwagę, że w analizowanym przypadku zachodzi tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno dwiema decyzjami. Organ błędnie jednak przyjął, że w takiej sytuacji należało uchylić decyzję z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w całości i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji ze względu na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., z uwagi na ostateczne zakończenie postępowania decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Rozstrzygając ponownie sprawę, organ I instancji będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] oraz decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.