I OSK 925/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant: asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Gnieźnieńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Po 868/12 w sprawie ze skargi A. C. na czynność Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie ze skargi A. C. stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. A. C., reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się do Starosty Gnieźnieńskiego o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie 19 kart pojazdu i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 8.075,00 zł. Do wniosku strona załączyła pismo Starostwa Powiatowego w Gnieźnie, zawierające wykaz pojazdów zarejestrowanych w okresie od lipca 2003 r. do stycznia 2006 r., których dotyczy wniosek. W uzasadnieniu powyższego żądania wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK) z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 (Dz. U. RP 2006/15/19), którym orzeczono o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310, dalej rozp. MI z 2003) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Starosta Gnieźnieński pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. poinformował wnioskodawcę, że opłata została pobrana zgodnie z obowiązującymi w dacie jej pobrania przepisami, które Starosta, jako organ rejestrujący pojazdy był zobowiązany zastosować, a TK stwierdzając niezgodność przepisów rozp. MI z 2003 z ustawą nie nakazał zwrotu pobranych uprzednio opłat. Strona pismem z dnia 24 stycznia 2012 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, na które organ nie udzielił odpowiedzi. W dniu 20 marca 2012 r. strona reprezentowana przez pełnomocnika złożyła skargę na "akt Starosty Gnieźnieńskiego z dnia [...] stycznia 2012 r.", zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071, dalej K.p.a.) oraz art. 153 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej Ppsa). II. naruszenie prawa materialnego - poprzez: 1. zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu § 1 ust. 1 rozp. MI z 2003 w sytuacji, w której: a) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z przepisem art 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jak i z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP (por. wyrok TK z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, publ. OTK - A2006/1/3), b) powołany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 90 akapitem pierwszym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, albowiem uiszczone przez skarżącą opłaty za wydanie kart pojazdu są objęte zakazem z powołanego art. 9C akapitu pierwszego TWE (por. postanowienie prejudycjalne Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej ETS), z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt C - 134/07 Piotra Kawała v. Gmina Miasta Jaworzna), a to od chwili wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, to jest od dnia 1 maja 2004 r. 2. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit 1 TWE, który należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, którą należy zapłacić w danym państwie członkowskim za wydanie pierwszej karty pojazdu, która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany (por. postanowienie prejudycjalne ETS z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie sygn. akt C 134/07 P. K. v. Gmina Miasta Jaworzna), 3. niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 10 TWE - proklamującego zasadę lojalności, która obliguje państwo członkowskie do zapewnienia wykonanie zobowiązań wynikających z TWE, a w szczególności związanie Państwa Polskiego "acquis communautaire" - w tym wykładnią i stosowaniem prawa wspólnotowego wynikającą z orzecznictwa ETS, 4. niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego (prawo wspólnotowe pierwotne i wtórne obowiązujące w świetle orzecznictwa ETS), z której wynika, że krajowy organ władzy stosując prawo jest zobowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową - a w stanie faktycznym sprawy sprzeczny z art. 90 akapit 1 TWE - przepis § 1 ust. 1 rozp. MI z 2003. W związku z powyższym wniesiono o: 1. zobowiązanie Starosty Gnieźnieńskiego do przedłożenia danych będących w jego posiadaniu (danych identyfikujących karty pojazdu, daty uiszczenia opłat, których zwrotu domaga się strona skarżąca), 2. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu oraz stwierdzenie obowiązku Starosty Gnieźnieńskiego do zwrotu A. C. części opłat za wydanie 19 kart pojazdów pobranych ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, 3. zasądzenie od Starosty Gnieźnieńskiego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że nie kwestionuje przedstawionego przez stronę przy wniosku zestawienia dotyczącego zarejestrowania poszczególnych pojazdów i uiszczenia opłaty w wysokości 500 zł za wydanie każdej z nich. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Poznaniu w pierwszej kolejności wskazał na charakter art. 60 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), a zwłaszcza to, że miały one w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, co nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego stoi na stanowisku, że stosując przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm., dalej O.p.) w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. Dalej wskazał, że zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia ETS z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w zw. z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozp. MI z 2003, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle powyższego sąd I instancji stwierdził, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez ETS. Sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wobec tego wątpliwości ETS. Sąd I instancji wskazał ponadto, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego Starosta winien uwzględnić powyższe stanowisko tegoż sądu i określić kwotę nadpłaty za wydanie poszczególnej karty pojazdu z uwzględnieniem kosztów i nakładów poczynionych przez organ na jej wydanie. W zakresie tym pomocne, zdaniem WSA, mogą okazać się ustalenia TK oraz wyjaśnienia przytoczone w ramach sprawy przez Ministra Infrastruktury, a zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału z dnia 17 stycznia 2006 r. Jednocześnie sąd I instancji nie określił w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżona czynność nie może być wykonana. Według tegoż sądu wykładnia celowościowa art. 152 Ppsa prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. W rozpatrywanej sprawie sąd ten stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty Poznańskiego w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Z uwagi zatem na charakter prawny tej czynności organu administracji, która ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia, sąd I instancji uznał, że jako taka nie nadaje się ona do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Skargą kasacyjną Starosta Gnieźnieński, reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 79 § 2 O.p. w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241) poprzez przyjęcie, że w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 r., termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych tj. od dnia 1 stycznia 2010 r. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 153 Ppsa poprzez sformułowanie przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla organu administracji, które z góry narzucają sposób rozstrzygnięcia skierowanego do organu wniosku wnioskodawcy o zwrot opłaty za kartę pojazdu. Z uwagi na powyższe pełnomocnik organu wniósł o uchylenie w całości wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt: III SA/Po 868/12 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie doszło do przekroczenia kognicji sądu w sprawie dotyczącej czynności materialno-technicznej to jest odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Pomimo bowiem, że WSA nie uznał uprawnienia skarżącego na podstawie art. 146 § 2 Ppsa, to jednak udzielił organowi wytycznych oraz wskazówek co do dalszego trybu postępowania, określając wprost treść przyszłej decyzji administracyjnej, która ma zostać wydana przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Po 868/12 – mimo częściowo wadliwego uzasadnienia – odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie organ zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 79 § 2 O.p. w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych, w zw. z art. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Zarzutów tych nie można jednak uznać za trafne. Wskazać należy, że przepis art. 115 ust. 1 ustawy − Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych zawiera normę o charakterze intertemporalnym stanowiąc, że do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten odnosi się więc do spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu ich załatwienia. Jeśli uwzględnić, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi odrębnej sprawy administracyjnej, gdyż nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (tak przyjął m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07), a rejestracja pojazdu dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej, to już z tego powodu przepis art. 115 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych nie odnosi się do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Zarówno bowiem czynność w postaci wniesienia opłaty ewidencyjnej za wydanie karty pojazdu, jak i wydanie decyzji o rejestracji pojazdu miały miejsce przed dniem 1 stycznia 2010 r. Taki pogląd wyraził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12 (Lex nr 1241471) stwierdzając, że omawiany przepis przejściowy nie może odnosić się do spraw niepodatkowych należności budżetowych zakończonych decyzją ostateczną wydaną przed dniem 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie Sąd Najwyższy stwierdził, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów nie oznacza istnienia "luki normatywnej", a regułą nie może być stosowanie nowych przepisów do zdarzeń prawnych mających miejsce i zakończonych ostatecznie przed wejściem w życie nowych przepisów. Sprzeciwia się temu zasada niedziałania prawa wstecz wypływająca z treści art. 2 Konstytucji RP, a kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie bezpośredniego działania nowego prawa lub dalszego działania przepisów dotychczasowych musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, co wymaga również uwzględnienia skutków przyjęcia jednej lub drugiej zasady. W kontekście przedstawionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że opłaty za wydanie karty pojazdu począwszy od dnia 1 stycznia 2010 r. stanowią, w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym pobierane na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, których wysokość ustalana jest w drodze decyzji administracyjnej (art. 61 ust. 1 pkt 2). Do spraw dotyczących tych należności mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. i przepisu Działu III ustawy – O.p. (art. 67 tej ustawy). Jednakże przepisy te dotyczą tylko tych opłat za wydanie karty pojazdu, które pobrane zostały po dniu 1 stycznia 2010 r. Oznacza to tym samym, że wymienione przepisy nie mogą być stosowane do opłat pobranych i podlegających zwrotowi w okresie wcześniejszym. W konsekwencji w odniesieniu do spraw dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r., nie będą miały zastosowania przepisy ustawy – O.p., a zatem również stosowanie terminów przedawnienia. Byłoby to bowiem sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowały zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 79 § 2 O.p. w zw. z art. 67 ustawy o finansach publicznych zawierającego odesłanie w tych sprawach do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisów działu III ustawy – O.p., w zakresie nieuregulowanym ustawą o finansach publicznych, a w konsekwencji przepisu art. 70 § 1 ustawy – Ordynacja podatkowa, przewidującego w omawianych sprawach 5-letni okres przedawnienia, w zw. z art. 1 ustawy − Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Powołane wyżej przepisy nie mogły zostać bowiem naruszone przez WSA w Poznaniu, gdyż nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Jak już wskazano, o powyższym przesądza treść art. 115 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych. Konsekwencją przyjętego stanowiska jest zachowanie dotychczasowego trybu załatwiania przez organ administracyjny spraw dotyczących żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, wyłączającego formę decyzji administracyjnej w oparciu o omówione przepisy ustawy o finansach publicznych. Nie można zgodzić się także z zarzutem naruszenia art. 153 Ppsa, który to przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ. Zarzut ten uzasadniony jest tym, że sąd administracyjny nie może w uzasadnieniu wyroku z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia skierowanego dla organu administracji. Otóż wyjaśnić należy, że w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że sprawa administracyjna powinna być załatwiona w określony sposób, to sąd administracyjny nie tylko powinien, ale ma obowiązek dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Wobec powyższego, na podstawie art. 184 Ppsa, należało oddalić skargę kasacyjną, skoro zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiadał prawu.